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晚清政治史 【字体:

郭双林:驻外公使与清末立宪运动

作者: 文章来源:《中国人民大学学报》2013年第2期 点击数: 更新时间:2016年07月19日

摘要:作为中国近代新型知识群体之一,驻外公使在清末不仅率先发出了要求清廷实行宪政的呼吁,而且通过一次次上书,使之酿成风潮。清廷开始仿行宪政后,他们又以饱满的热情投入到运动中。仅就政治活动而言,他们曾配合考察宪政大臣在海外进行考察,联名上书要求清廷以五年为期实行宪政,参与对中央和地方官制的规划,鼓吹地方自治,等等。具体到各个人,他们的思想认识可能会参差不齐,但作为一个群体,他们在立宪运动中的表现可圈可点。在中国近代这个悲剧性的时代,他们的活动不可能不以悲剧落幕,但同时在近代中国历史上写下了浓重的一笔。

 

关键词:驻外公使;立宪运动;清朝末期

 

以往学术界在讨论清末立宪运动时,对驻外公使均有所涉及,但专门对此展开讨论者却少之又少。到目前为止,学术界专门研究驻外公使与立宪运动关系的专题论文,据笔者所知,只有伊杰的《<出使各国大臣奏请宣布立宪折>非载泽等所上》[1]和祖金玉的《清末驻外使节的宪政主张》[2]两篇文章。前文主要考证《出使各国大臣奏请宣布立宪折》为各驻外公使所上,而非载泽等人所上;后文则从宪政方案和宪政态度两方面考察了清末驻外使节的宪政主张。由于作者未能充分利用相关资料,加之受论述角度的限制,通过该文,我们并不能全面了解驻外公使在清末立宪运动中的活动和作用。侯宜杰的《二十世纪初中国政治改革风潮——清末立宪运动史》是代表这一研究领域最高水平的扛鼎之作。书中对李盛铎、孙宝琦等人在立宪运动期间的活动均有论述。但作为全面研究清末立宪运动史的专著,书中没有也不可能对驻外公使群体做专门的考察。

 

清末预备仿行宪政是一种政府行为,作为清政府的外交官员,驻外公使无一例外地被卷入运动。对当时讨论的各种问题,诸如政治、外交、法律、军事、教育、商务、金融等等,他们几乎都有所涉及。本文仅围绕驻外公使的政治活动展开讨论,其他方面暂不涉及。不当之处,敬请指正。

 

一、上书清廷,呼吁立宪

 

清朝政府虽然于1906年才宣布仿行宪政,但清末立宪思潮的声浪至晚在1900年已经开始涌动。而首先发出立宪呼声的,则是驻日公使李盛铎;而其之所以劝说清廷立宪,又与日本政府的影响不无关系。[①]早在1900年9月14日,李盛铎在致张之洞的电报中已经指出:“屡晤外部,皆言傅相奉旨在洋兵入城之前,现须另降一议和之旨……旨内须有引过词意……款虽未详,大约偿兵费、改新政及都城酌驻兵等款势所必有。”[3](P54-55) 9月21日,李盛铎正式向刘坤一和张之洞二人转达日本政府的意思:“中国须将旧政府大臣更换,另选大臣,立一新政府,各国方能议和”[4](P56)。10月1日,李盛铎又一次致电张之洞,一方面通报日本政坛的变动情况,同时指出:“内政外交相表里,如能请降懿旨,采用西政西律;诏求通达中外人材,以待破格录用;酌改学校教育章程,人心内靖,则强敌外屈,为益尤大。当否,乞钧夺。”[5](P57)如果说李盛铎上两次只是透露或陈述日本政府的意见,那么这次就是陈述自己的主张了。稍后,他在致军机处的电奏中明确提出了立宪主张:“五洲为一大战国,不能闭关自守,势难全用旧法。西人因我政治不同,非笑厌薄,召侮之由。拟请明降谕旨,采用泰西政治,饬各督抚条奏,以备施行。”[6](P778)到1901年6月,李盛铎在所上变法奏折中进一步写道:中国应“近鉴日本之勃兴,远惩俄国之扰乱,毅然决然,首先颁布立宪之意,明定国是”。命督办政务大臣“参考各国宪法”,“撷诸国之精华,体中国之情形,参酌变通,会同商拟,勒为定章,恭候睿采,请旨颁行,垂为万世法守。”[7]由于时机尚不成熟,李盛铎的主张在社会上不可能产生多大影响,却在孙宝琦心目中打下了深深的烙印。

 

孙宝琦出使法国之前曾在西安行在军机处负责电报局工作,“军书倥偬,每电均数千百言,手自译录,昕夕鲜暇。”[8](P20)占据了这近水楼台,自然为他了解当时国内外最新动向提供了有利条件。据其后来说:“宝琦前者承乏政务处,检阅中外章奏,惟李盛铎折内有请定政体以立大纲之语,而未详陈其得失。盛宣怀请译政治书折内谓英德日本之政体可为效法,而未敢明言。陶模折请立议院以除壅蔽,实暗寓立宪之意。”[9]当时孙宝琦胞弟孙宝瑄曾“草立宪之议,欲言之当路……是时天下犹骇其事,孟晋疑而不敢上。”[10](P1280)对此,孙宝琦后来解释说:“宝琦彼时以为难以骤行,故未建白,且未深考各国之政术。”[11]

 

1902年,孙宝琦奉命出使法国和西班牙,这为他进一步了解外国情事提供了条件。他后来自己也承认,“来欧年余,悉心参考,再四思维,非此不足以饬纪纲,而臻郅治,实属有利而无弊。”[12]也就是说,出使对孙宝琦思想的变化产生了决定性影响。[②]

 

 

1904年日俄战争爆发后,孙宝琦与驻英公使张德彝、驻比利时公使杨兆鋆、驻俄公使胡惟德于3月22日通过外务部联衔电奏清廷,指出:“东方战事关系中国安危”。这场战争不论谁输谁赢,对中国都有损无益。“窃见俄之于土耳其、波斯、阿富汗,每阻其更新。日之于朝鲜,方逼其更新。俄胜亦将阻我,日胜又将逼我。阻固永沉困弱,逼亦永失主权。又况东三省迄未收回,他患方将继踵……而各国乘机进取,大欲未餍,存亡安危争此一息。”因此他们建议清廷:“乘此俄、日用兵,各国待时之秋,一面恪守局外,一面痛自更新。”如何“更新”呢?“应举各政,近年刘坤一、张之洞的奏折暨中外大臣条议大纲已具,应请饬下政务处,详细抉择,切实施行。倘更由庙谟独断,颁示要政,出该督等所议之外,尤足以激励人心,植立国本。”[13](P117-118)此处最堪注意的是“倘更由庙谟独断,颁示要政,出该督等所议之外”一语,正是这一句话,使他们的“更新”主张超越了刘坤一、张之洞的新政主张,进入清末立宪的范畴,尽管他们在这份电奏中未能提出具体的宪政方案。之后,孙宝琦又独自上书清廷,“就行政、用人、理财、练兵四大纲”[14]提出自己的看法。或许是时机不成熟,或许是两份奏折写的太过隐讳,上呈后并未产生太大影响。

 

不久,孙宝琦第三次上书清廷,正式提出立宪问题。具体立张包括:(一)仿英、德、日本之制,定为立宪政体之国,制定宪法。(二)设立议院,建立议会制度。(三)实行地方自治。孙宝琦的这封上书在报端披露后,引起了广泛注意,如《时报》就发表评论说:“数月以来,吾国有大喜过望、易亡为存之一大纪念,出现于黑幕时代,则吾人宜如何鼓舞而欢迎之也。现此一大纪念维何?曰驻法公使孙宝琦氏上王大臣书,请立宪法是已。” [15]

 

平心而论,孙宝琦的具体立宪主张并非没有可议之处,但如果考虑到当时清政府内部许多官僚在实行宪政方面,或察颜观色,或含混其词,或欲言又止,那么孙宝琦一二而,再而三的上书就有了特别的价值,作为清政府内部的一名高级官员,他毕竟公开提出了实行立宪、制定宪法、设立议会、实行地方自治的主张。就此而言,不仅孙宝琦个人,甚至整个驻外公使群体,在清末立宪运动中就占据了独特的地位。

 

到1905年2月,驻日公使杨枢也上奏朝廷,主张“若议变法之大纲,似宜仿效日本。”[16](P5286-5287)

 

二、配合宪政大臣考察各国宪政

 

1905年7月,清政府在各方要求下,派遣载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方等分赴东西洋各国考察政治,清末仿行宪政正式启动。多数驻外公使对此持肯定态度,如当时驻俄公使胡惟德在致两江总督端方的电报中就颇为兴奋地说:“恭读明诏,具仰嘉谟,宪政始基,中外欢慰。”[17](P281)驻荷兰公使陆征祥还主动电奏清廷:“请考察政治大臣游历和[荷]国。”[18](P396)得到清廷同意。9月,清廷发布上谕,指示各驻外使臣,待各考察政治大臣到达后,“会同博采,悉心考证,以资详密”[19](P20)。根据此项指示,各驻外使臣立即行动起来,安排考察政治大臣到后的各项活动。在这方面,以驻英公使汪大燮的安排最为具体周到。

 

早在驻英使馆接到上谕之初,即将卸任的驻英公使张德彝就将中国简派大臣来英考察政治一事通知了英国外务部。当年12月新任驻英公使汪大燮到任后立即着手准备。在日常交往过程中,凡“与彼都人士往来接见之际,率以如何考察,有何宗旨为问。”当时英国各处报纸对清廷能否真正立宪多持怀疑态度。在他们看来,以往中国遇事敷衍,此次预备立宪也是为了掩人耳目,并非出自真心。为了打消英国人的这种偏见,汪大燮经与各方商议后,特聘美国著名政治学家一人,将英国各部院暨其地方自治事务,警察、刑狱、市政、商会一切有关行政治事之法,排定日期,到时依类讲解。并将讲解与实地考察相结合,“今日所述,明日往观,质疑征信,期于表里贯彻”。[20](P20)由于陆海军别具专门,非一政治家所能包举,于是汪大燮又专门与英方商量,请英国陆军部和海军部各派一人,详陈精义。更以余力阅看学堂、工厂等处。

 

准备工作的确比较细密,但是否得到落实呢?下面我们根据载泽的《考察政治日记》,来看看载泽一行在英国时的活动安排:[21](P595-630)

 

光绪三十二年二月二十八日抵伦敦,因英王赴法国游历,未递国书。经与英外部协商,拟先考察。

 

三月初三日,午正二刻,偕尚其亨、李盛铎、汪大燮往拜英国外务部大臣葛雷及各部大臣。申初二刻,遣员至各国驻英等公使署投刺。戌正,邀政法学教员埃喜来使署讲英宪法纲要。至亥初一刻结束。

 

初四日,戌正,埃喜来讲英内部、农渔部规则。亥正散。

 

初五日,午正二刻,往英内部,晤其大臣葛藜斯敦,译谈概略。未正,往地方自治局,晤监督柏恩士译问纲要。未正二刻,往学部,晤大臣白洛耳,译谈学务大略。终往农部,晤监督喀林敦,译询医畜及农林学堂公会情形。申正二刻回。戌正,埃喜来讲户部、藩部规制。

 

初六日,未正二刻往藩部,晤其次官,译谈各殖民地情形。申初二刻往户部,晤首相兼理户部大臣干白班若门,译谈财政大纲。戌正,埃喜来讲英地方自治部规制。讲毕以其所著《地方自治论》、《宪法解义》为赠。

 

初七日,未正,往观万生园。戌正,埃喜来讲议院之制。

 

初八日,申初,宫内省请听乐歌。

 

初九日,未初,至伦敦府尹署午宴。申初,往观上下议院。戌正,埃喜来讲司法部规制。讲毕稍憩,复论英警察之制。

 

初十日,李盛铎率参随数员往观伦敦自治总局、救火会、裁判公堂等处。

 

十一日,巳刻,应教务大臣之邀参观伦敦大教堂。未刻,至伦敦警察总局,与局长译谈巡警大略。戌正,宴请英首相及外部大臣等。子初毕。

 

十二日,巳刻,参观造币厂,午正返。午后,遣尚其亨、李盛铎率参随八员参观监狱。戌正,埃喜来讲学部规制。

 

十三日,巳正,乘火车往观乌里治炮厂。未初二刻,乘火车往观格林储水师学堂。

 

十四日,至陆军部,晤陆军大臣喀力次,译谈英陆军部规制。午正,至海军部,晤海军提督荷罗典,译述海军部大略。申初,教会总教习等来见。戌正,埃喜偕教育家来,演说英国办理学务情形。

 

十五日,戌初二刻,大律师韩客请宴。座中谈及禁种鸦片之事。

 

十六日,巳正二刻,往观初级高等学堂、幼稚园。

 

十七日,戌初二刻,东方商会请晚宴。

 

十八日,乘火车赴大林墩参观。

 

十九日,巳正,参观克哩弗兰造桥厂、东北铁路公司机汽车厂、大林墩钢铁厂、士谛芬厂、弗乃卡机器厂。

 

二十日,回伦敦。

 

二十一日,电告外部,请代奏在英考察事竣,先赴巴黎,俟英主归,再折回觐见,呈递国书。

 

二十二日,西节期,往游公园。

 

二十三日,赴留英学生宴会。

 

二十四日,午后赴毕士雷军营观演来克虽快枪。

 

二十五日,离英赴法。

 

应该说,载泽一行在英国的行程安排是比较满的,基本上没有喘息的机会。这样考察宪政,虽不免走马观花,但在有限的时间内,载泽一行还是增长了不少见识,特别是汪大燮安排的美国政治学者埃喜的讲解,对载泽等人在最短的时间内尽可能多的了解英国宪政很有帮助。

 

载泽等离英赴法后,汪大燮在所上《会同载泽等考察英国政治事竣折》中,除比较详细地汇报了此次活动外,还特别指出:“臣窃维英以旧邦发明新政,方今列强政要,大都取法于斯,推为鼻祖。区区三岛,辖属乃遍五洲,而精益求精,不自满假之意,尤足发人深省。其立国既早,而习惯相沿之政事,有似复杂,深求其故,则凡所以相维相系者,靡不同条共贯,各寓精意于其间,洵非可以枝枝节节求之也。”[22](P20-21)委婉地表达了自己的看法。

 

三、联衔上书,督促清廷以五年为期实行宪政

 

1906年,各驻外公使又联衔上奏,请朝廷实行宪政。他们在上奏中一方面向清廷转达了“海国士夫”听说中国即将实行宪政后“争相走告”的情形,同时指出:“窃惟宪法者,所以安宇内御外侮,固邦基而保人民者也。滥觞于英伦,踵行于法、美。近百年间,环球诸君主国,无不次第举行。窃迹前事,大抵弱小之国,立宪恒先。”甚至强大如俄罗斯,“跨欧亚之地,处负嵎之势,兵力素强……乃近以辽沈战事,水陆交困,国中有识之士,聚众请求,今亦立布宪法矣。”“观于今日,国无强弱、无大小,先后一揆,全出宪法一途,天下大计,居可知矣。”[23]

 

为了打消清廷对实行宪政的顾虑,他们指出:“立宪政体利于君,利于民,而独不便于庶官者也。”何以言之?他们指出,各国宪法皆有君位尊严无对、君统万世不易、君权神圣不可侵犯诸条,而凡安乐尊荣之典,君得独享其成,而艰巨疑难之事,则君不必独肩其责。如平均租税、控诉讼狱、上达下情、保护生命财产、参预补救地方政事等民间之利,均属公共利权,而受治于法律范围之下。至于臣工,则自首揆以至乡官,或特简或公推,无不有一定之责成,听上下之监督。其贪墨疲冗败常溺职者,上得而罢斥之,下得而攻退之。东西各国大军大政,更易内阁,解散国会,习为常事,而指视所集,从未及于国君。所以说宪法利君利民而不利百官。

 

对于具体办法,他们提出三项主张:“一曰宣示宗旨”。即仿日本当初之法,“将朝廷立宪大纲,列为条款,謄黄刊贴,使全国臣民奉公治事,以宪法意义为宗,不得稍有违悖”。“二曰布地方自治之制”。即取各国地方自治制度,择其尤便者酌订专书,著为令典,尅日颁发。各省督抚,分别照行,限期蒇事。“三曰定集会言论出版之律”。即取英、德、日本诸君主国现行条例,编为集会律、言论律、出版律,迅即颁行,以一趋向而定民志。“以上三者,实宪政之津髓,而富强之纲纽。”[24]

 

他们甚至为朝廷设定了立宪期限:“臣等……合词吁恳,伏愿我皇太后、皇上宸衷独断,特降纶音,期以五年,改行立宪政体。”[25]

 

从后来仿行宪政的实践看,清廷并没有完全采纳这些驻外使臣的建议,至少在立宪准备的年限上,确定以九年为预备期限,而非五年。

 

由于国内立宪派一波又一波的国会请愿运动,迫使清政府于1910年11月发布上谕,宣布将预备立宪期限由九年缩短为五年,同时声称:“此次缩定期限,系采取各督抚等奏章,又由王大臣等悉心谋议,请旨定夺……应即作为确定年限,一经宣布,万不能再议更张。”[26](P79)但仍有部分驻外使臣逆风而上。1911年9月7日,出使美墨秘古大臣张荫棠上书清廷,“亟请速行宪政”。他在上书中指出:“窃以吾国承积弱之后,当更新之时,由专治[制]而进于立宪,举凡内政外交,无一事不关系重要,即能广集才智,奋发精神以当其冲,尚虞陨越。乃今春俄约之事,俄国要索六款,挟以战书,限以答覆,我朝慎顾邦交,不得不曲徇所请。外侮方殷,内讧又起,山西、湖南、广东、蒙古同时电传有叛乱之事。而蒙古之乱,闻叛党得俄人济以军火,煽使搆难。敌侮民离,国事日亟。臣夙夜焦思,无所为计,只望速定立宪政体,庶几上下一心,以救危乱。”对于朝廷的态度,张荫棠完全清楚,那为什么还要顶风上书呢?他在上书中解释说:“特以时局危亟,存亡绝续,在此数年,非进则退,非富强则灭亡,势无苟安,事无中立。”在他看来,当初慈禧太后和光绪皇帝之所以决定仿行宪政,就是为了“系四海之民心,挽历年之危局”。而今形势并未得到缓解,“自日俄协约以后,并吞高丽之事遂行,辽、沈、蒙、疆又将沦陷矣。英、德、法各强国皆据有屯兵,港口炮台、军舰棋布星罗,门户大开,势力遍及于堂闼,不仅藏卫、川、滇、黔、桂、闽、粤邻边之地在在可虞也。内顾己国兵力微薄,人无固志,官不保民,民亦不能自保。加以荧惑之言丛兴,排革之说风行,稍一扰乱,则外族乘机而入,强权是与,谁为善邻,大利所关,宁辨公理,无一地不可以瓜分,无一时不可以瓜分,千钧一发之机,仅系于宪政之实行而已。”[27](P360) 在这里,“速行宪政”成了挽救危局的灵丹妙药。

 

四、规划中央及地方官制

 

预备仿行宪政,官制改革是前提之一。对此,在清廷宣布立宪之前各驻外公使就不断上折,进行呼吁。1906年9月清廷发布仿行宪政上谕后,一些驻外公使又先后上奏朝廷,就中央和地方官制改革提出了自己的方案。

 

规划中央官制,首先遇到的不是技术问题,而是理论问题,即以什么样的政治理论为指导来设计整个国家制度。对此,出使德国大臣杨晟在上奏中指出:“窃思立宪政体,条理至密,矧当嬗递时期,兴革损益,规画尤极繁复,自非扼其要领,无以绝蒙名淆实枝节琐碎之弊……诚如圣谕:廓清积弊,明定责成,必从官制人手。惟是我国地广民众,设官之数,势必十倍他国,百倍前代。非讨论古今政治家学说,研精极虑,以求其原理,综举内外百司所现行,及国家社会将来所必发生之事实,条分缕析,以核其类别,则权限不得分明,隶属不得适当,即执行之际,无秩序可循,范围可守。”[28](P389)

 

应该根据什么理论学说来设计中央官制呢?当时最看好的是三权分立学说。杨晟指出:“考各立宪国制度,莫不本立法、司法、行政三权鼎立之说为原则”。当然,坚持三权分立原则,并非不顾中国实情,完全泥于理论。例如协赞立法,必资国会,但考虑到中国国民知识程度尚浅,不足以谋大计,可以先行召开地方议会。 “司法之权,义当独立,则司法之官,必别置于行政官厅之外。”考虑到当时中国宪政类多试行之事,凡百制定,很难一一吻合法理,所以只要司法官“职制可定,而权限伸缩,在立宪以前与立宪以后,无妨斟酌时宜,稍事变通”。杨晟甚至还专门讨论了国家与社会的关系,指出:“欲促国家之发达,必以发达社会为根本……若督抚之自顾考成,致各省显分畛域,州县之兼理刑名,致民事转多废弃,既妨统一之义,更塞发达之机,尤当荡此积弊,使国家、社会两方面相挈进行,庶实力内充,富强可致。”[29](P390)这种认识在当时堪称凤毛麟角。

 

至于中央官制及地方行政制度的具体设计,虽然各人所说不完全相同,但总的来说,不外置、改(并)、废三种。

 

立法方面,中国古代并无西方近代意义上的立法机构,所以议会的设置完全是一项新的内容。对此,孙宝琦在所上《条陈时政折》中曾以“重议事之员”为名,委婉提出设立议院的主张。[30] 后在《上政务处书》中,他正式提出设立议院的主张。具体办法是以政务处为上院,以都察院及各科道为下院。凡所兴革之事,分股执掌,而又合众详参,下议院议妥,送上议院覆议,议定奏明请旨颁行。各部院及各省督抚所行之事,非经议院核准,不得擅改条例。议院应随时考查各部院及各督抚,如有办事贻误及有擅专情事,即可胪列事迹,请旨惩办。[31]这样的议院与西方各国议院相比,虽不免走样,但孙宝琦毕竟公开向朝廷提了出来。

 

杨晟则主张,在议会正式成立之前,宜权置法制撰定之官以协赞立法。具体办法是:“请以朝命严定格式,选举宿学识旧典明法意达世情者,曾历政界著治绩才能练达者,德望服其乡里悉地方生计民间疾苦者,习东西各国一国中法令而识力贯彻者,富资本能通晓一宗实业有经验而信于其侪者,集之京师,置局司,优俸给,博采中西成典,以制定宪章……俟国会成立,然后减员撤署,而并其职掌于政府。”[32](P391)坦率地讲,在议会成立之前,这倒未尝不是一种权宜之法。

 

对于司法,杨晟主张予以足够重视,并建议设立各级审判官。他指出:“今之论者,莫不知司法、行政两权混合之非,推究百弊,胥源于此。”在他看来,以行政官兼司法权,无论弊与不弊,要难兼尽其职,所以各国莫不于行政官之外,别设各级裁判所,以专理刑事、民事。而管理司法上之行政事件,则归司法省。中国历代以来,刑名皆有专职,然皆归行政官节制,惟于京师设卿贰以领天下刑名,但地广万里,案积如山,一凭纸上案情以决轻重,案虽合例,情已失真。加上士大夫不习律学,一切案牍皆出幕书之手,虽刑官失出失入、处分极严,而规避亦极巧。他主张先从下级裁判着手,令于每县设一普通裁判所,选官三人任之,其下置书记、判事等职,专理刑民事件,而以地方官暂行检事局之职,添设检事书记官一员以佐之,典狱之官兼受裁判所、检事局监督。凡判决之事,地方官不得过问,而司法上之行政事件,地方官亦不得推诿。普通裁判所下设初级裁判所,于各乡以地方人组织之。此等裁判但取其能得两造实情,不必苛求其能深谙法律,因其无处断执行之权。然后于每府设高等裁判所,以理各县裁判所不能决之事,而行政裁判事件、权限争议裁判事件,则会同知府制定。于省会设上级裁判,类如各国控诉院,专审府县上控之案。凡案非经府县已审不服者,不得受理。再仿各国大审院之制,立最上级之司法官于京师,以统天下司法权。其司法上之行政事件,仍属刑部。“如是则权限分明,而仍相助为理,地方官得专心民政,司法官得专心研究法律,而两事皆治矣。”[33](P391-393)

 

张荫棠则主张设立不隶内阁的大审院,作为全国最高司法署,掌审判全国重大案件及经由控诉衙门或提法使司而来之辞讼,为终审司法机关。现有的大理院可改为京师控诉院,班于大审院之下,所司职制与各省之提法使司同。为保证司法独立,凡司大审院职者得为永任官,非犯罪不能罢职。[34](P551)

 

行政方面,对中央行政机构,孙宝琦在所上《条陈时政折》中指出:“内阁原为承宣诏旨之地,自有军机处而内阁为赘疣;自裁题本而内阁更成闲曹,大学士多系另有要差,其内阁学士以下各员,皆一无所事。”[35]所以应予裁革。军机大臣原系宰相之职,专任内政,应照外务部之例,改为内部。各部院堂官满汉各半,互相推诿,无益有损,应将各部院堂官一概改为一尚书二侍郎,不分满汉,惟视其才。

 

杨晟也主张联合中央行政各部以一事权。他认为以军机处拟各国政府职权,仅得其一部份,政务处类似枢密,内阁直同元老院。应该“并合三职,建立一大政府,用合议之制,以各部长官组织之,而特命一人为总理,居各大臣首班……辅弼天子,进退百僚,举凡法律施行之敕令,外国重要之条约,各部各省重大事件,与其互相关系事件,以及厘正百司之主管权限,统筹国计之出入盈缩,悉以集议决之,而详陈其理由。意有不尽,则召对坐论,反覆以申之,而可否一禀决于圣旨”[36](P399)。他所说的“大政府”,已具备了后来国务院的雏形。至于行政各部,除现有外务部、商部、户部、学部、兵部、刑部、巡警部之外,应增设内政部、邮政部、铁道部、海军部,同时改理藩院为理藩部。“合此十二部以成政府,差足尽举天下之事矣。”[37](P396)

 

张荫棠则主张设立责任内阁,具体办法是特旨派一内阁总理大臣计划组织,以现有的度支、外务、司法、海军、陆军、民政、学务、邮传、农工商九部,并改设理藩院为理藩部共十部,均隶于内阁,各以部之长官一人入阁办事。而于内阁设编制、行政、考功三局,行政裁判、文官登用试验二部,分职任事,以统筹国务,划一政策。责任内阁设立后,军机处、会议政务处及吏部职权皆归并于内阁,故可撤消。其他各部院,当并则并,当改则改,当撤则撤。[38](P550-551)1911年3月10日,当张荫棠听说未来的内阁总理将由廷推会选时,为避免因此而纵朋比为营之弊,开夤缘奔兑之门,又上书朝廷,要求内阁总理由朝廷任命,并请早定宪法,速开国会,以便通过议会选举来决定总理人选。[39](P554-557)

 

   地方行政方面,杨晟主张改正地方制度,立行政自治之别,而多置参事官、民举官,以增进地方之发达。他回顾了中国地方官制的沿革,区分了官权与民治之权的区别及范围,然后参酌东西洋政治学说,对地方行政改革提出自己的看法。他主张,地方督抚属国家行政官,应予保留,但不并设,不兼辖,一律改为总督或巡抚,或另定官名,以总理一省行政之机关,为中央政府之分体,督抚则为国务大臣之一员。罢其原兼京秩,非各部长官膺简与政之例,一律列于十二部长官之后,其品级降于各部长官一等。十二部系分事而治,各省系分地而治,其行政事务均属国务。其职责是保守封疆维持治安,以维持中央政府与地方统一为办事标准,其权限一依各部主管之范围。督抚下分置民政兼巡警、学政、军政、财政兼商务四司。品级降于督抚一等,各负本管之责任,而督抚监督之。“督抚有节制诸司各府之权,而不得视为辅助附属之官,凡司府自负责任之事,不得侵夺其职。四司上于各部之事,皆得径达,而大事应奏办者列衔督抚之后。其下于各地方之事,皆由督抚署名,以总理机关之名义布之。旧日司道悉应裁撤,并入四司,令四司与各府平行,不相统辖。”[40](P390)

 

府、县为地方行政官,废除厅州等名目。各县疆界基本不变,根据其大小远近以定隶属。升知府为三品,其下多设参事之职,分治众事,而责任悉由知府当之。地方利害,得自奏陈,或条上中央政府及督抚,而举办重大及与他府相关系事件,则必详由督抚分别奏咨而后行。本管各官皆听举劾,幕僚下吏自行辟署。遇有紧急可以请兵,可以临时召集府议会,可以自发号令。分县为三等,升大县知县为四品,中县为五品,小县为六品。变通知县回避之例,非本省人不得与选。制定地方通行制度,府县行政规则、地方自治通行规则,俾有所遵守。

 

除督抚、诸司、知府仍回避本省外,其他官吏不论籍贯,知县只回避本府、本县及本县境界紧接之邻县,及本人田宅、工商业所在之县。

 

张荫棠也主张裁减巡抚,每省设一总督总司行政,总督之下分设三使司:布政使司设布政使,负责掌理全省财政,奖励生业,防卫公安,劝业、巡警二道隶之,直辖审计局,负责稽核全省财政,受考成于度支部。提法使司设提法使,负责掌理全省最高法权,裁判特别要案及再审以上民刑诉讼案件,各府巡判道隶之,下辖各州县厅初级裁判官,受考成于法部。提学使司设提学使,负责管理全省兴教劝学事务,执行毕业大考,振兴文艺,整饬礼俗,受考成于学部。总督署设考功局,由总督亲辖,而分辖交涉、兵备两使。省下尽裁府缺,各府只为司法、选举区,州县以下分治事、司法之官职为二,治事官由民选,司法官由部选。[41](P552-553)

 

孙宝琦在考察古今中外地方行政制度后指出,中国封域辽阔,统摄甚难。历代成法,每假方面之权以集事,而遣巡视之员以诘奸。控御则务使臂指相联,抚循但求安辑而不扰。教养之政转被放任。为改变这种消极防御型体制,应该博采中西之宜,镕成一代特别之制。具体来说即:(一)确定督抚权限,特设责任专法以绝牵制。(二)申明司道职守,俾各有独立责任。(三)加重知府责任,划定其职权范围。(四)除州县回避之例,确定登用资格,严其选举,以发达民政。[42]

 

由上可知,各人设计方案不尽相同,而以杨晟、张荫棠的方案最具近代意义。

 

五、鼓吹地方自治

 

在清末立宪运动中,实行地方自治是一项与立宪法、开国会同样引人注目的新制度。而驻外公使在鼓吹地方自治方面,可以说不遗余力。1904年孙宝琦在上书中就提出普设乡官的主张。稍后,他在给政务处的上书中正式提了实行地方自治的主张。即在各省城及各府县城,“仿古乡校之制,名为公议堂,特设公所,就地之大小,酌量选举绅士,大抵省城合各府县之绅,一府合各县之绅,一县合各村之绅,凡地方应办之事,如学校、农工商务、工程善举、各种捐项,皆由地方官与公议堂绅士详细筹商,以期众擎易举,自无阻挠之患。”他还特别强调,“上下国民程度只能如此,参酌变通十年,当另说定选举之规则”[43]。也就是说,他的这种主张是充分考虑过中国当时的客观实际情况的。

 

1906年,各驻外公使在联衔所上奏折中,曾把“布地方自治之制”作为其三项主张之一。

 

立宪运动开始后,出使俄国大臣胡惟德专门上折,请求清廷颁行地方自治制度。他在上奏中指出:“立宪枢键,其要有三:曰行政,曰司法,曰代议……三者一有未备,奏效无从。纵使急切图谋,亦必宽期岁月。时势所迫,通变合宜,臣愚以为莫如先行地方自治制度。”

 

为什么说立宪“莫如先行地方自治制度”呢?胡惟德指出,东西诸国无不分中央统治与地方自治为二事,而地方自治之中,亦有行政、代议之别。府县官吏为地方行政机关,府县议会为地方代议机关,职务权限界画分明,而同受治于法律范围之下,有左右维持之势,无上下隔阂之虞,所以能百事具兴,众心一致。中国幅员辽阔,户口殷繁,一省之中,州县数十,大者或千里,小亦数百里,统治之权,仅委诸一二守令,为守令者又仅以钱谷、狱讼为职务,民间利病漠不相关,加以更调频仍,事权牵掣,虽有循吏,治绩难期。至于编户齐民,散而不群,各务私图,遑知公益。为之代表者,不过贤愚参半的几个绅士。且不论那些出入官署因缘为好者,即使有一二个搢绅表率乡里,或由族望科名之殊众,也不见得一定才能学识过人,所以府县之中遇有应兴应革事宜,守令以一纸公文移知绅士,绅士以数人武断对付守令,转辗相蒙,而事终不举。今欲上下一心,更张百度,所有地方种种事宜,咸待措理。举凡教育、交通、卫生、积储等事,至纤至悉,更仆难终,断非守令一二人所可独担,亦非绅士数人所能分任。使无地方团体实行自治制度,图功程效,其道无由。因此,欲行立宪,莫如先行地方自治制度。

 

地方自治应该包括那些内容呢?在胡惟德看来主要有两点:一是明定府县官吏职务权限,二是设立府县议会、参事会。以上二者,是地方自治的精髓。[44](P714-716)

 

十天之后,杨晟在所上《条陈官制大纲摺》中也专门谈了地方自治问题。他指出:“考欧美各国所以成治化致富强之故,实以地方自治发达为本。近百年来,科学实业发达之盛,进步之速,无一不得诸地方自治之力。日本仿而行之,于今才三十馀年,社会之教育,经济之程度,十百倍于其锁港绝市之前,自治功效之伟大,尤可想见。今以我国人民之众,土地之大,物产之饶,何遽日本之不若,而贫弱之患乃日甚一日。然则振起而经营之,其必由地方自治无疑矣。盖治人之事,与使人自治其事,以一人兼治众事,与使众人共治一事,其智虑疏密,能力强弱,不待比较而自明,故地方自治实为合群进化之理。”[45](P397-401)

 

办理地方自治,最难处理的是官治与自治的关系,杨晟专门讨论了官治与自治区别与范围,指出,地方行政官厅受统治权之委任以处理国家事务,所发命令一依法律,而非出于当事者之私意,而自治团体则能以其团体之公意处理地方事务,享有法人资格。所以行政官厅只有行政权,而自治团体则并有立法权,得于本地之内自订一切详细规则。而且有所谓独立财政权,即有权于国课之外征收租税、募集地方公债等,只要不违背法律,即许施行,无须统治者同意。“此官治、自治权限之区别也”。组织自治团体是为了养成公共爱国之精神,平衡社会之权利、义务,消除公私利益之冲突。凡一切废置,苟遵一定法规,政府不得强迫其变更,即使政府政策有所变动,地方亦不受影响。行政官对自治团体有监督之职。监督分积极监督和消极监督,积极监督即辅助其所以不能消极监督即禁止其所不可。只要行政官不损害地方公益,不破坏自治目的,自治团体即不得拒绝其干涉。“此官治、自治权限之范围也”。他认为,据此二义,以立地方通行制度之准的,其他规则,各地方皆不难依据此义分别议定。

 

杨晟也知道,欧美各国的地方自治制度经历过长时间的发展,在其发展过程中政府与国民互相干涉,经过无数剧烈冲突,今日始得其平。中国自来无政府与国民互争政权之事。近日之弊,在于民不以国事为忧戚,官不以民事关痛痒。如何疏通这种隔阂呢?他认为,知县一级上承知府监督,下临自治团体,为官治、自治之枢纽;自行政言之,是为起治之地,自自治言之,是为总揽之地,人民身命财产寄托于此,实为地方主要之官。况且与自治团体关系紧密,易启冲突,否则失之放任,所以对其职权应作详细规定。对于地方自治团体,他主张分一县为若干自治区域,废除一切都图里甲之名,别定名称,以改变其向来之积习,而设二级自治之官,定官名,定俸薪,定升转之阶,定公举之法,而限用本区域之人。其权限及办事方法,财政计画,皆应详载于地方自治通行规则。惟本区域中的详细规则,由其自议自行,知县得监察其无违背法律情事。其会计报告,应由知县上报知府立案,以凭调查,以便统计。凡关本县行政事务及各区域公共事务,均受知县指挥。至于通都大邑,宜定市制,设市长以行市政。其自治权限及会计、选举等法,亦应明定规则,以资实业之发达。“如此则上下调和,互相为助,而自治成矣。”[46](P397-401)

 

后来,出使奥国大臣李经迈也在上奏中指出:“地方自治,欧洲各国办法大略相同,原以本地之绅民,集本地之款项,图本地之公益,情势既洽,措施较易。中国沿海各省,近亦有议仿行者,第官吏行政之权,与地方办事之权,必须预为分晰,断不至因侵越而生冲突,如果官吏阻阏,侭可准赴司法官控诉秉公判决,而地方官进退之权,不可操之于自治会。”[47](P718-719)他还借外人之口告诫清廷,中国幅员太广,人数太多,风俗各殊,教化尚未普及,所以求治不宜过急尤其是地方自治,为将来宪政基础,内政改革最大关键,立法之始,应该慎之又慎。对于李经迈的意见,不能简单以保守二字来否认,因为曾经率先倡导以五年为立宪之期的孙宝琦,到1910年曾上奏朝廷,以“人民程度尚不免窒碍”为由,请求变通地方自治章程。具体来说即从缓办理各乡地方自治事宜,俟教育普通、实业发达,然后体察形势,酌量财力,逐渐举办。[48]总的来看,立宪运动期间,驻外公使对地方自治的鼓吹,不仅时间早,而且具体,明白,特别是对自治与官治的关系,有着比较清醒的认识。尤其是杨晟的设计的这套地方自治方案,至今仍有借鉴意义。

 

结语

 

综上所述,我们可以得出如下结论:

 

1.驻外公使是立宪运动的最早倡导者。从驻日公使李盛铎的一次次倡议到驻法公使孙宝琦的一次次鼓吹,无论是从思想史上来溯源还是从政治史来看其社会影响,清末驻外公使均起到了其他人无法替代的作用。而且,从政治史的角度看,清末政治改革经历了一个从新政改革到仿行宪政的渐进过程;但从思想史上看,这两个过程几乎是同时起步的。

 

2.驻外公使不仅全部参加了清末立宪运动,而且全方位介入了运动。清末预备仿行宪政是一种政府行为,作为清政府的外交官员,驻外公使无一例外地被卷入立宪运动中来,而且是全方位的介入。虽然为方便论述,我们仅讨论了以上五方面问题,其实当时驻外使参加讨论的问题远不止这些,举凡政治、外交、法律、军事、教育、商务、金融等等,几乎无不涉及。

 

3.客观地评价历史人物需要处理好多种关系,其中之一是思想家与政治家的关系。思想家可以只考虑思想力,而政治家除了思想力外,还要考虑行动力。驻外公使作为清政府的在职官员,不论他们内心如何想,但公开发表的宪政主张,不可能超越当时制度和政策允许的范围,也不可能无视其主张的可行性。就此而言,与梁启超等流亡海外的立宪派人士相比,驻外公使的立宪主张可能稍显保守一些,但不能因此就断言他们的宪政主张是低层次的。事实上他们中的一些人,特别是驻德公使杨晟,对西方宪政了解之深,对中国宪政改革的规划之细密,对官治与自治权限划分之清晰,绝非国内立宪派所可比拟,至今仍有借鉴意义。

 

4.在中国近代思想史上,伴随唯科学主义的出现,也产生一种唯民主主义倾向。所谓唯民主主义,其内涵至少包含两层意思:一是民主万能论,二是民主速效论。在唯民主主义者看来,民主不仅能够解决所有问题,而且一旦实行,立竿见影。这种倾向在清末已经出现,具体表现就是唯宪政主义。就驻外公使的宪政态度而言,他们以五年为期实行立宪的主张,在当时是最激进的,明显带有唯宪政主义倾向。从当时的宪政实践看,这一方案明显超越了历史能够提供的可能性。速行宪政曾被视为挽救危亡的不二法门,实行的结果却加速了清廷的灭亡。历史在这里开了个大大的玩笑!

 

5.虽然我们今天无法完全弄清清廷的哪些立宪措施是根据驻外公使的建议而制定的,但他们的呼吁、参加毕竟推动了立宪运动的展开,丰富了立宪运动的内容,扩大了立宪运动的影响。或许,没有他们的呼吁、参加,立宪运动也照样会展开,有了他们的参加,立宪运动也照样不可能取得成功,但他们毕竟呼吁了,他们毕竟参加了。历史可以无情,但研究历史者不能无情。驻外公使在清末历史激变的洪涛巨浪中可能只是一朵浪花,但有时浪花也会折射出丰富的时代内涵。

 

参考文献

 

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[34][38][41]《出使美墨秘古大臣张荫棠奏陈设责任内阁裁巡抚等六项文职官制折》,故宫博物院明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料》(上册),北京,中华书局,1979。

 

[39]《出使美墨秘古大臣张荫棠奏内阁总理应由朝廷任命并请早定宪法速开国会折》,故宫博物院明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料》(上册),北京,中华书局,1979。

 

[42]孙宝琦:《山东巡抚孙宝琦奏厘定直省官制谨陈管见折》,《国风报》,1910(4)。

 

[44]《出使俄国大臣胡惟德奏请颁行地方自治制度折》,故宫博物院明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料》(下册),北京,中华书局,1979。

 

[47]《出使奥国大臣李经迈奏地方自治权限不可不明求治不宜过急片》,故宫博物院明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料》(下册),北京,中华书局,1979。

 

[48]孙宝琦:《宪政编查馆会奏议复山东巡抚孙宝琦奏地方自治拟请变通章程折》,《浙江教育官报》,1910(30)。

 

[①]日本政府不仅通过驻日公使李盛铎影响清廷,到1900年10月10日,甚至在致中国皇帝的国书中公然要求光绪皇帝明降谕旨,摒弃守旧顽固派,“亟应简选中外重望有为者派为大臣,另立一新政府。”参见朱寿朋编:《光绪朝东华录》(四),4553页,北京,中华书局,1958。

 

[②]后来其胞弟孙宝瑄也曾对此感到奇怪,并在日记中写道:“因访汪颂年谈,犹忆及七年前同居椿树胡同庆小山家,当时余草立宪之议,欲言之当路,颂年亲见之。是时天下犹骇其事,孟晋疑而不敢上。岂其一作海外游,竟翻然有悟,而身为宪政之先导也。”参见孙宝瑄:《望山庐日记》(下册),1280页,上海,上海古籍书店,1983。




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