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李在全:民国时期国民党司法党化的困境与局限

作者: 文章来源:《团结报》2017年8月3日 更新时间:2017年08月12日

清季以降,以司法独立为主旨的西式司法理念与制度渐次在中国展开。1912年中华民国建立后,赓续其事,这反映了北洋时代国家对司法独立、超越党派政治的诉求。但从1920年代起,随着国民革命的兴起和国民党党国体制的建立,北洋时期宣扬的不党司法逐步被纳入国民党党国体制之中,司法开始国民党化

 

晚清及北洋政府司法界的班底

 

在广州、武汉国民政府时期,司法领域最重要的领导者为左派人物徐谦,其推行激进的以党化为主旨的司法变革,但为时甚短。19274月南京国民政府成立,与此前广州、武汉国民政府一样,为国民党一党专政的政府,厉行以党治国6月,国民政府任命王宠惠为司法部部长,次年10月,升任国民政府司法院首任院长。

 

1927年到1931年,司法中枢人事虽不稳定,但王宠惠为司法中枢的核心人物,直至1932年革命元老居正出掌司法院。王宠惠与其后的居正颇有差异:王氏人更多的是一位技术型官僚,具有浓厚的北洋背景,在国民党内的革命渊源不及居正等人,但在了解和推崇西方宪政法治方面,似较居正等人深刻,因此,王氏虽然主张过司法党化,但文字不多。从人事构成来看,王宠惠时期国民政府司法中枢里北洋旧人居多,很多人具有欧美背景,他们多半较为推崇英美民主宪政制度,内心深处未必认同国民党一党专政与司法党化。有人就观察到:1927年后,国民党虽然执掌了全国政权,但司法界基本上还是“晚清及北洋政府司法界的班底”,代表人物除王宠惠外,还有罗文干、董康、夏勤等人,他们在北洋时期司法界地位很高,国民党政权建立后,他们依然身居高位,拥有大批的门生故吏,司法行政人员与各级法院的司法官,以及各省的法律专门学校,基本上都还掌握在他们手里。可见,在国民政府初期,国民党虽然掌握了全国统治权,但在司法领域,国民党人及其司法理念并未占据统治地位。

 

南京国民政府成立之初,除普通法院外,还在很多地方设立特种刑事临时法庭,主要是审判共产党员与政治异议人士。在“革命”者审判“反革命”者的旗号下,各地广设特刑庭,这对整个国家司法的正常运转破坏很大。因为“革命”本身的任意性、专断性很容易使这种司法演变成名为司法审判,实为公报私仇、党同伐异、派系之争等,负面作用很大。这也遭到国民党高层一些人物的反对,19288月,在国民党二届五中全会上,蔡元培就提议废止《特种刑事临时法庭组织条例》,所有反革命及土豪劣绅案件均归普通司法机关审理,提案获准通过。11月,国民党中政会决议《关于取消特种刑事临时法庭办法六条》,中央与地方特刑庭取消。

 

取消特刑庭,表面上缩减了特种司法机关,但没有解决实质问题。大量政治性案件依然存在,把这些案件转移给普通司法机关审理,让普通司法机关陷入两难的境地:一方面,普通司法机关承担了本不应由其承担的过多政治性案件,使原本就处于超负荷运行的普通司法机关工作量倍增,而且导致普通司法机关过分政治化,几乎完全成为国民党的专政机器,社会公信力也随之降低;另一方面,普通司法机关不管如何政治化,毕竟还是司法机关,还得遵循一定的司法程序、证据原则,加之,南京政府司法人员很多来自北洋司法界,这些北洋老法官审案时“往往死扣法律条文,司法审判程序迂缓繁复”,这使普通司法机关无法成为国民党运用自如的政治工具。因此,很多党部对普通法院非常不满,有的地方两者甚至处于对立状态。当时掌控国民党中统的CC系要员徐恩曾就对人说:那些司法检察部门都是无用之辈,我们要做的许多重要事情,都得不到他们相应的配合。”1930年代初期任职于中央党部的王子壮在其日记中也深叹:以吾国司法界深闭固拒,于本党政府之下而处处有反党之事实

 

从北洋旧人到革命元老

 

这时司法高层在变化。1935年前后,司法中枢进行了一番权力与人事的调整。193410月,国民政府宣布,司法行政部的重新隶属司法院,这也迫使主张司法独立的司法行政部长罗文干离职,由居正暂时兼任。193412月,王用宾出任司法行政部长;次年7月,焦易堂出任最高法院院长。王、焦二人均为革命元老,都主张司法党化。由革命元老居正为核心的司法中枢在强化司法政治性(如司法党化)问题上颇具共识。

 

居正等人察觉到司法界普遍存在的“司法独立”意识与现象,以及由此造成司法界“国家意识”淡薄问题。这实际上是司法与政治的疏远。作为党国元老,居正很容易将司法建设与国民党关联起来,从强化国民党因素的角度寻求司法变革之道,让司法系统更紧密、有效地整合进入国民党党国体制之中。居正倡导和践行的“司法党化”即在如此历史情境中登场。

 

针对当时各界对司法如何建设认识不一致的状况,居正撰写《司法党化问题》长文。该文最初发表在《中华法学杂志》上,半年之后,又在《东方杂志》“司法问题”专栏中重刊,引起广泛的社会反响。在该文中,居正首先统一各界对“司法党化”的思想认识。居正认为在“以党治国”一个大原则统治着的国家里,“司法党化”应该视为“家常便饭”,在这样国家里一切政治制度都应该党化,因此司法必须党化。居正提出“真正”的司法党化必须包含以下两个原则:主观方面,司法干部人员一律党化;客观方面,适用法律之际必须注意于党义之运用。

 

如前所述,司法党化大体上可分为党义化与党人化两方面。在推进司法党义化方面,除举行总理纪念周等常规方式灌输国民党党义外,当局还很注意在司法官的考选、培训环节灌输党义。在选拔司法官的考试中,加重有关党义党纲题目的比例,录取人员送入法官训练所受训,该所组织条例第一条即规定:“司法院为确立三民主义之法治基础,培养健全司法人才,特设法官训练所”。司法党义化虽在努力推行,但这种思想道德层面的说教,成效很难说,往往流于空谈。可实际操作的还是司法党人化,包括将司法人员拉入国民党组织中、派党务人员从事司法工作等方式。1935年开始,大量党务工作人员通过“考试”途径进入司法领域,即“党务人员从事司法工作”,这些由党务人员转变而来的司法人员,时人称之为“党法官”。不久,司法院公布《现任法官训练计划大纲》,抽调各地在职司法官送入法官训练所接受短期训练,调训要旨第一条就是:“增进受训人员对于本党主义、政纲、政策、国民政府立法精神及部院施政方针之认识,藉树党化司法之基础”。

 

“实际上不起作用”

 

如此司法建设之实际效果如何?1930年,在对国民政府24个中央机关政治工作人员的一次统计调查中,发现非党员超过党员数倍,其中,司法机关,包括司法院、司法行政部、最高法院的党员比例分别是24.6%、11.5%、19.0%,平均仅为18.3%,低于所统计的24机关的总体党员比例(25%左右)。经过几年的司法党化后,到1936年底,司法院中国民党党员比例达到69.81%。19376月最高法院的推事80人中,党员34人,非党员46人;15名庭长中,党员14人,非党员1人。党员的比例已明显高于1930年。可见,司法党化,尤其是党人化还是取得一定成效的。但必须注意到,司法院、最高法院均是司法系统的高层,司法系统的中下层党员比例并没有这么高。一位当时的基层司法人员后来忆述:“法官、书记官,也有加入国民党的。但毕竟是少数。”另一位在安徽司法机关工作的人员也回忆说:国民党统治时期,“从安徽高等法院成立起,就有一个国民党区分部,但没有三青团组织。区分部成员不多,而其活动极少。因为法界人员思想守旧,不爱活动,在‘司法独立’的标榜下,对国民党不那么重视……在司法机关内,国民党一向很少”,由于国民党鼓吹司法党化,“发展了一批党员,人数虽然增多了,但实际上不起作用。”由此不难推断,国民党人其实只是掌控了司法中枢,而在司法系统的中下层,国民党力量很微弱。实际上,直到二十世纪三四十年代,国民党依旧未能掌控司法系统的中下层。

 

综上所述,在国民政府统治时期,司法中枢确曾被纳入党国体制之中,进入国民党时代,但司法系统中下层的人员构成及司法理念,大体上依然停留在北洋时代。由此可知,1927年以后国民党在全国范围推行以党治国是何等的心有余而力不足,实际效果也很有限。



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