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张丽:英国与1926年法权调查会议

作者: 文章来源:《湖北社会科学》2019年第3期 更新时间:2019年04月23日

摘要:19261月在北京正式召开的法权调查会议,缘起于19211210日华盛顿会议所通过的《关于在中国之领事裁判权议决案》。从华盛顿会议议决行将召集法权委员会到会议正式召开,历时4年,其间英国对于法权会议的政策以1925年夏季中国发生的五卅反帝运动为分野,经历了相当明显的变化与调整。之前英国政府对法权会议态度极其冷漠,而在遭受五卅反帝风暴、省港大罢工的沉重打击之后,英国政府不得不直面在华治外法权问题,并拟定了现实的与会方针,即在维护现有治外法权制度的前提下,争取切实消除该项制度中为中国人民所痛恨的某些弊端,以缓和中国的民族主义浪潮。1926年底至1927年初,在国民政府革命外交的巨大压力之下,英国政府将上述方针付诸行动。尽管英国政府迫于现实压力准备作出适度退让,但其立场与中方的诉求依然有着霄壤之别,这也就注定了日后国民政府与英国就治外法权问题展开的交涉必是极其艰难的。

 

关键词:英国  国民政府  法权会议 治外法权

 

19261月在北京正式召集的法权调查会议,缘起于19211210日华盛顿会议所通过的《关于在中国之领事裁判权议决案》。该议决案规定,有关各国组织委员会考察在华治外法权现行状况,并建议司法改良办法,以使各国以渐进或其他方法放弃其治外法权。[①] 从华盛顿会议议决行将召集法权委员会到法权调查会议正式召开,历时4年之久,其间中国的政治、经济形势不断发生剧烈的变动,究竟应该如何应对法权会议以及在华治外法权问题,英国方面的态度历经了极其明显的变化与调整,值得予以深入剖析和探究。目前学术界的相关研究,大抵以北京政府争取撤废治外法权的积极努力以及法权调查委员会报告书的内容为限,[②] 对于英国的有关政策和意图未有涉及。实际上,1925-1927年间英国政府围绕法权会议而展开的对策探讨与选择,是英方切实触碰在华治外法权问题之始,英政府在收回汉口、九江租界交涉中所采取的应对方针亦有其政策渊源。本文即试图以英国与法权会议的关系为主线,比较全面地勾画在此期间英国处理在华治外法权问题的政策变化轨迹,藉以补充并深化英国对华政策以及法权会议的研究。

 

一、英国对于法权会议的态度及其转变

 

从华盛顿会议通过派遣法权调查委员会来华的议决案,到192594日有关各国照会北京政府应允召集法权会议,其间的过程十分曲折。从列强内部数度协商法权调查委员会事宜的经过来看,英国方面对于该会议的态度极其冷漠,直到1925年夏秋之际,其政策才随着中国五卅运动的爆发而发生了相当大的转变。

 

根据上述华盛顿会议有关议决案的规定,法权委员会应于会议结束后3个月内组建。预定之期将近之时,中国驻美公使施肇基于1922413日照会美方,询问是否同意将委员会的召集推迟到1923年秋天。529日,美方通知施肇基,所有有关各国均同意应中国政府之请求推迟委员会的召集。[1](pp822-824)

 

北京政府此举颇有些自投罗网的意味,从此以后,列强对于法权会议一推再推。19235月,北京政府提出当年111日为法权委员会召集之期。英、法两国对此坚决反对,列强内部无法达成一致。当时英国政府发表意见称:召集委员会调查治外法权以及司法行政,所建议的日期不合适、不可取,而且对中国不公平,会议的召集应推迟到一个更适宜的日期。” [2](p35) 持有不同看法的美国政府曾对英方表示不愿看到委员会的召集无限期推迟[3](p627) 并广泛征询了其他各国的意见。法国政府为了在金法郎案上要挟中国,态度强硬,明确表示反对,其他大多数国家则倾向于推迟1年。英政府在此情形下对美国再次明确表示坚决认为现在不宜召集委员会,愿赞同美政府推迟1年之提议[2](p42) 在另外的照会中,英政府还提出同意推迟1年的前提条件,即,上述日期为中方所认可、在此期间北京的新政权趋于稳定以及有迹象表明切实努力保护外国人的生命、财产安全。[4](p79) 19231213日,北京政府通知外交团,同意将会期推迟到1924111日。[3](p630)

 

一年的光阴转瞬流逝,192411月开会的约定最终还是由于法方的坚决阻挠而无法实现,而英方显然也不愿践行前约。1924627日,英国外交大臣麦克唐纳(J. R. MacDonald)致电英国驻华公使麻克类(R. Macleay),探询英政府是否应该开始行动,推迟已经确定的法权委员会召集之期,当时英国外交部从伦敦中国协会得到消息说中国政府想要再次推迟会期。麻克类则答称:我听说的刚好相反,中国政府的政策是竭力要求履行华盛顿会议的所有对华承诺。” [2](p266)

 

麻克类虽然明悉北京政府的意图,但他对于召集法权会议颇不以为意,认为英国方面不必采取行动争取延期。麻克类的依据有二:其一,会议很可能召集不成。麻克类认为,“只要法国政府的态度不变,1924111日召集会议的希望就不大,或全无希望。其二,即使如期开会,结局亦早有定论。麻克类称:我确信,考虑到中国的现状以及本使馆、上海和其他地方的英商会所搜罗的关于中国法院状况、法院的程序办法、法院受军人及官员干涉情形等的指责性信息,委员会的英国委员面对着这样的证据,无论如何不可能建议撤废在华治外法权。” [2](p266) 麻克类的这个说法其实也就是英方对于在华治外法权的一个基本态度。

 

1925624日,有意借助民气推进修约进程的北京政府照会有关各国,正式提出了全面修改不平等条约的要求。由于深知全盘修正中外条约关系所面临的困难,北京政府在实际交涉中把立即召集关税特别会议和法权调查会议作为现实的争取目标。在此情况下,列强内部随后就是否兑现华盛顿会议的承诺进行了密集磋商。在协商法权会议的过程中,英国政府最初的主张大致集中于以下两个方面:

 

第一,关于是否应允派遣法权调查委员会。英国政府从一开始就明确反对将此事提上日程,理由是担心中国政府将此举视为外方软弱的表现,并主张只承允召开关税特别会议。英国外交部远东司司长沃特洛(S. Waterlow)当面向前来协商中国问题的美国特使解释说,关税会议可以给予中国真正的、实质性的好处,以中国的现状而论,在最近的将来不可能因法权委员会的调查而有根本性的改革,关税会议和法权会议同时召集可能会令中国公众思想混乱,法权委员会处理的问题较为敏感,可能影响到对关税会议的实际好处做出恰当的评价。[5](p774)

 

第二,关于如何表述法权委员会的终极目标。美方最初表示可以考虑由委员会提出具体建议,以此为基础形成逐渐废除治外法权的方案,[5](p769) 英国政府对此表示坚决反对。英国驻美代办奇尔顿(H. G. Chilton)在致美国国务卿凯洛格(F. B. Kellogg)的照会中表示,英国政府不认同美方所说的法权委员会的职权范围,认为不应该对委员会的调查给予如此明确的指引。[13](p224)

 

上述英国政府所表现出来的强硬姿态,与其以往的一贯立场相一致,但是,英方此次未能将其顽固态度坚守到底。北京政府提出修约要求,系由五卅反帝爱国运动所推动。在五卅运动以及省港大罢工中,英国成为了中国反帝风暴的头号打击对象,英国在华势力遭受沉重一击。另一方面,自第一次世界大战以及华盛顿会议以后,列强在华势力格局明显变化,美国和日本在对华事务中的话语权大大增强。在此情形之下,英国政府不得不直面现实,做出了新的对策选择。以有限度的主动退让避免在华利益的全面崩溃,成为英国对华政策的主基调,无论在关税抑或法权问题上均是如此。1925819日,奇尔顿(H. G. Chilton)在致凯洛格的照会中,清楚地说明了英国政府态度发生转变之后的观点:中国最近的事态发展似乎表明,正在利用一场运动达致废除治外法权并促成完全关税自主之目标。在英政府看来,这场运动不容忽视,只能通过各国逐渐、体面地放弃条约权利来应对。” [5](p820)因此,英国政府最终在一定程度上放弃己见,同意顺从美方的主张。

 

法权会议召开前夕,英政府向法权委员会的英国委员特纳(S. Turner)下达了参会训令。此时,英方业已就新形势之下如何应对中方废除治外法权的要求有了全面、深入的思考,并制订了相应的对策,特纳所接奉的训令清楚地表明了英国政府的政策取向。

 

二、英政府致英国委员的与会训令

 

英国外交部下达给英国委员特纳的参会训令及指导意见,透露出英方对于法权会议以及撤废在华治外法权的三个层次的构想。

 

首先,英方认为即刻放弃在华治外法权的可能性并不存在,这是一个最基本的判断。英国外交大臣张伯伦(A. Chamberlain)在致特纳的密信中开宗明义地表明了这个态度,他说:已经研究过这个问题的人士有一个明显一致的看法,即,尽管中国在法律编纂、法官培训以及建立新式法院执行新法律等方面有所进步,但尚不足以证明我们可以放弃在华英国臣民须由英国法院依英国法律审判这一至关重要的原则,委员会经实地研究该问题后也不可能得出任何不同的结论。” [6](p31)

 

其次,提出以中方改良司法制度为先决条件,渐进放弃在华治外法权的具体设想。这方面的核心问题是如何将对外国人的司法管辖权由外国法院移交给中国法院。关于调查委员会将要提出的建议,训令首先强调,委员会针对外方行动所提出的建议应有先决条件,也就是说,须待中国司法制度的改良先有结果——这些结果可以是业已取得的,也可以是委员会所建议的,否则的话,不应建议特定的移交办法。[6](p33) 训令还指出,提出此类建议是否也采取预设先决条件的形式,则视情而定,某些情况下不反对给中国人留面子,让他们主动表示愿意采取何种措施。当这些措施实行之时,各国才会同步行动。对于最终放弃在华治外法权,训令指出,当有关的前提条件都得到满足时,可以通过两个办法将对外国人的司法管辖权移交给中国法院,其一是由外国人自己的司法机关对其国人适用经过特选的中国法律,其二是由特别混合法庭的中外法官对外国人施用中国法律。[6](p35)

 

第三,提出了纠正现行治外法权制度弊端的某些具体办法。英政府在训令中表示希望委员会能够就早日消弭现行治外法权制度的某些弊端提出建议,外方可以采取单方面的主动行动,而不需要以中国司法制度的令人满意的发展为先决条件。

 

英国政府当时预计,法权委员会的中国委员一定会极力要求调查关乎外国人司法特权而中国人视为冤情的事项,英政府对此的态度是:“愿在适当时放弃过多的、令人不快的权利,以此来消解中国人对外国人特权地位的厌恶。”因此,英国委员所要采取的原则,是尽可能收缩中国民族主义情绪攻击有关各国的战线。根据“收缩战线”原则,英国政府就如何消解中国人民对治外法权制度的憎恨提出了若干具体建议,其中最值得注意者是有关租界前途的考虑。训令提出了三个方面的想法:第一,关于上海租界。训令指出,上海是租界制度最突出的样本,如果能够安排交还会审公廨以及华人代表加入公共租界工部局董事会,中国人这方面的主要不满就可以对付过去。第二,关于租界成为政治或其他难民庇护所这一弊端,建议不经过或只经过最简单的程序,让中方的命令在租界和租借地具有法律效力,从而消除此弊端。第三,关于其他租界。不反对归还诸如重庆英租界这类地方,它们对于推进英国贸易作用不大,甚至全然无用,而且还总是容易激起反英煽动。除此之外,训令还提出了现行治外法权制度的5个方面的弊端,希望委员会加以考虑并建议纠正办法。[6](pp36-37)

 

英国政府对法权会议从冷眼旁观到拟具这样一份参会训令,其中的深意颇可玩味。训令的前两部分内容延续了英国政府一直以来的强硬立场,除了对即时放弃在华治外法权不予考虑之外,所提出的在满足诸多前提条件后将对外国人的司法管辖权逐渐移交给中国法院的两个办法,亦不过是欲在既有制度的框架之内让渡一部分管辖权给中方,与中国人民提出的废除外国在华治外法权的要求相去甚远。训令的第三部分内容则凸显出政策背后的暗流涌动,可以看出,英方迫于中国形势的压力所作出的对策选择,是试图消弭现行治外法权制度中最易导致中外关系交恶的某些刺激因素。张伯伦在给特纳的信中说得很清楚:“鉴于英国政府切望尽快消除引起摩擦的多种原因——这些摩擦近年来已经损害了中国与各国的关系,希望委员会提出某些可以立即实行的措施,以纠正现行制度中的弊端以及对中国主权的不必要的侵害。” [6](pp31-32) 总的来看,英国政府的训令反映出英方试图以某些让步保全更为重大的在华利益的现实选择。

 

三、法权调查以及英方的真实看法

 

1926112日上午,法权调查会议在北京中南海居仁堂举行开幕式。北京政府司法总长马君武在致辞中明白宣示了中国人民要求废除治外法权的决心,他说:现世独立大国,其犹有领事裁判权之特殊制度者,惟中国耳……领事裁判权已成为不合时宜之制度,而我国人民应国际之新精神,必能努力以达其正当之目的,殆无疑也。” [8](p2-3) 开幕式之后,北京政府为了借法权会议之机最大限度地达成中方的目标,作出了两个方面的积极努力,力图使委员会的工作突破华盛顿会议有关议决案的规定范围而取得更大的成果。

 

首先,北京政府展开外交斡旋,试图促使有关各国任命其委员为全权代表,从而将调查委员会转变为谈判委员会,以便就废除在华治外法权展开谈判并最终达成某种协定。中国委员王宠惠向美国驻华公使马慕瑞(J. V. A. MacMurray)表明了上述意图,称中方认为在委员会工作结束之前,最好就废除治外法权所遵循的程序达成某种明确协议。[7](p968) 美方对此态度极为强硬,毫无通融余地。中方未与英国委员接洽此事,但特纳私下里对张伯伦表示,认同美方之态度。

 

其次,北京政府争取扩大调查范围。各国委员送达委员会的有关调查治外法权情形的文件,均只涉及各该国在华领事裁判权,而中国代表则提出了应予调查的治外法权损害中国主权的8个方面,即,(1)领事裁判权;(2)华人与享受领判权之外国人案件之审判;(3)享受领判权之外国人与无领判权之外国人及无约国之外国人之审判;(4)会审公堂;(5)外国人住宅及外国船只之庇护权;(6)给予外国国籍证书于中国人;(7)外国人免税;(8)特别区域:租界、租借地、北京使馆界、铁路附属地。[9](p299-300) 在委员会有关调查范围的讨论中,特纳根据所奉训令,愿对调查范围作宽泛的解释,他有一个独树一帜的表态,认为外国租界与治外法权密切相关,所以第8条下的租界一项应包括在调查范围之内。[6](p345)

 

尽管北京政府作出了积极的努力,但实际收效并不大,法权委员会的调查大体上仍然按照外方既定计划进行。其工作分北京和外地两个部分,在京期间主要是考察中国新式法律。1926113日的第二次会议上,王宠惠将业已译成英、法文的十余种中国法律提供给各国委员,其中最为重要的是新刑律、商律、民事诉讼条例、刑事诉讼条例、大理院判例。案头工作完成后,委员会启程赴中国各地实地调查司法制度及司法行政情形。510日,旅行团从北京启程,经平汉铁路赴汉口。随后一个多月的时间里,旅行团辗转4200英里,先后在武昌、南昌、九江、南京、上海、哈尔滨、天津等地参观考察,最后于616日返抵北京。其间考察团在各地参观法院、监狱及看守所,共计高等厅7所、地方厅13所、地方分厅1所、哈尔滨特别法院2所、外国法院及会审公廨5所、监狱和看守所15所、外国法院和会审公廨之监狱及看守所9所。[9](p296-297) 1926916日,法权会议通过《调查治外法权委员会报告书》。该报告书洋洋数万言,分为以下4个部分:

 

第一部分,阐述治外法权在中国实行之现状,但基本上只涉及到在华领事裁判权;

 

第二部分,阐述中国的法律和司法制度,对于中国的立法程序、法律和司法制度均提出批评;

 

第三部分,阐述中国施行法律之情形。由于当时中国政局混乱,军阀之间战事频发,报告书在此方面颇有猛烈抨击之余地。报告书列举了法权会议召开前后所发生的多起案件,如徐树铮案、邵飘萍案、林白水案、成舍我案等,用以佐证军人对司法行政的严重干涉;

 

第四部分,提出建议4款,分别向中国政府和有关各国政府指出了需加改良之处。

 

总的来看,报告书在列举了中国法律和司法制度的若干进步后,详细论证了中国现行法律、司法和监狱制度的鄙陋,并以此为依托,“有理有据”地拒绝了中国政府和中国人民殷殷期盼的立即废除治外法权的要求。外方认为,报告书第四部分建议有关各国政府改良现行治外法权制度,已经是对华盛顿会议有关议决案的突破,显示出外方对中国人民诉求的宽容态度。对此,中国委员王宠惠在签署报告书时发表宣言书称:“近二十年来中国政府以深挚之诚意,不挠之毅力,对于中国法律、司法制度及司法行政,极力改良。中国因此切望享有治外法权各国,对于即行放弃其国人所享受之治外法权一事,认为适当。乃调查法权委员会以为按中国现状,未便即时为撤销之建议,中国对此殊形失望。” [9](p315)

 

法权会议召开之前,列强对于撤废在华治外法权持否定态度,张伯伦、凯洛格的有关训令及讲话均明确表示此意。会议期间,美国委员于227日曾向凯洛格报告了委员会的普遍看法,称在中国目前情况下,我相信所有委员(中国除外)一致认为,各国同意撤废治外法权不仅不可能,而且这样的话对中国也是极其不幸的[4](p111) 可以说,耗时数月的考察实际上只是为列强的既定政策编制依据而已。因此,委员会报告书是一份用来应付中方迫切要求的对外文件。那么,英方对于法权调查的真实看法又如何呢?以下分别检视特纳和英国外交部的观点。

 

特纳是调查报告书的主要撰稿人之一,报告书的内容反映了他对中国司法状况的观感,这是无庸置疑的。然而,这只是事情的一个面相,为了给英国政府提供决策依据,特纳向张伯伦呈递了另一份秘密报告,从中可以看到以下的不同讯息。

 

首先,对北京政府所展示的建立现代司法制度的成果持基本信任的态度。之所以这样说,是因为外方的某些更为极端的看法并未呈现于报告书。从列强内部往来文电看,外方不仅对中国政局混乱、内战不息以及司法行政受到干涉颇多指责,甚至还怀疑考察所见其实是北京政府策划的一场骗局。特纳对此颇不以为然,他说:“所到之处,给予我们充分的机会接近新式法院、新式监狱及其档案。给予我们充分的机会获取来自法官、检察官、监狱长甚至囚犯本人的信息,事事妥备表明我们是受欢迎的客人。”针对“骗局论”的说法,特纳称,从我们所见的人以及他们愿意回答我们的问题等情况来判断,我认为这不可能。中国想要向我们展示她的新式法院和新式监狱,以使我们形成自己的观点。[10](p260)

 

其次,对中国改良司法制度的努力多有肯定。特纳说:“近年来对中国的失败和错误有太多的批评,以至于忽略了她在司法行政领域取得进步的实际作为。” [10](p261) 特纳对于中国法律、法院、监狱以及司法行政都给予了较报告书更为肯定的评价。对于外方对中国法院最常见的指摘,如军事当局干涉、办案拖延等,特纳在表示认可的同时也有自己更为客观的看法,他说:对中国法庭的一个常见的指责是拖延,我认为这在某种程度上缘于我所发现的某些外国人所抱持的态度,即,法庭的职责就是立即对外国人提交的民事诉讼案作出有利于外方的处理。特纳清楚地观察到治外法权制度下外国人的骄横所导致的对中国司法的不当指责,他说:“在本次调查中,我注意到一个始终如一的做法,即,把案件中出现的不符合某领事或诉讼当事人想法的所有情况都归咎于中国法庭。” [10](p262)

 

第三,特纳提出了某些较具开放性的建议。特纳自称在考察中有一个极大的困扰,就是应该以何种标准衡量中国的法院和监狱,他的结论隐约透露出不要把相关的西方标准强加给中国的意味。他认为,“中国人似乎已经提出了自己的司法行政标准,而这就是她向我们所展示的。因此,应该按照这个标准对她做出判断。” [10](p263) 特纳的某些建议无疑较具开放性。比如,他在谈到会审公廨时表示:中国人希望尽可能促使外国人接受新式法院的管辖,根据我的所见所闻全面地看,我认为这些有上诉保障办法的新式法院有能力审理享有治外法权的外国人为原告的案件。” [10](p264)

 

从以上内容可以看出,特纳的秘密报告与法权委员会的公开报告书相差很大。出现此一情形的主要原因在于,中方所提出的立即撤废在华治外法权的要求,以中国民众的汹涌民意以及北京政府的修约运动与南方政府的革命外交的相互激荡为基础,给列强施加了巨大的压力。为了应对此一浪潮,列强在会前预设了不可能予以即时废除的结论,最终形成的报告书系为论证此一结论之用,故竭力铺陈中国司法制度和司法行政的黑暗面。由于英国方面已经确立了以有限让步保全更重要权益的政策,特纳必须提供真实的情况以帮助英国政府决定何种权利可以放弃,何种不能放弃,故对民国以来中国改良司法制度的努力有相对客观的呈现。

 

另一方面,英国外交当局则认为,通过类似的会议无法实现英方的政策意图。英国政府致特纳的参会训令传递出三个层次的意图:一是维护在华治外法权制度;二是不得不放弃治外法权时必须渐进式、阶段式推进;三是主动纠正现行治外法权制度的某些弊端,为此希望委员会给出明确的建议和指引,并期待切实有所进展以缓和中国的民族主义浪潮。法权会议结束后,将英方意图与会议结局两相对照,可以看出,不可能很快撤废在华治外法权这个所谓的外方“共识”得到了充分的论证,而对于后两个政策意图,则完全没有实现英方的预想。英国外交部在其相关的备忘录中评价道:“报告书第一部分论述了中国治外法权制度的现行状况,极不完善,中国人所抱怨的诸多恶行及弊端,报告书只简略提到其中两个。”外交部对这样的结果感到失望,称“这样的报告书极易招致批评,即,对中方的缺点进行详尽、细致的调查,而外方的缺点则被掩饰或隐瞒。类似地,委员们给出建议时,亦只限于含糊、笼统的表述…… 这样的建议实际上使事态停留在委员会任命之前的状况[10](p269) 除此之外,外交部认为,报告书并未说明将废除治外法权纳入现实政治主张范畴的办法,而欲达到这个目标,召集会议或组织委员会是没有用的,因为若非所有国家步调一致,同时采取同一举措,就不可能朝着期望的目标有任何进展,除非有某国带头行动。[10](p270)

 

从法权会议前英国的对策选择、特纳对中国司法状况的客观陈述以及英国外交部对于会议效果的负面评判来看,英国方面已经作好了准备,有可能在中国汹涌的民族主义浪潮令其难以招架之时,通过放弃某些条约权利来缓解压力,摆脱在华困境。

 

四、英国政府的初步行动

 

英国政府围绕着法权会议而展开的对策研究,大致确立了英方未来处理在华治外法权问题的基本思路。192610月,随着国民革命军进入武汉,武汉国民政府大力推行革命外交,收回汉口、九江英租界已是箭在弦上,中国革命形势的剧烈变动最终迫使英国政府将其新政策推进到付诸实施的阶段。19261218日,英国驻华使馆临时代办欧玛利(Owen O’Malley)向外交团传达了《英国对华政策备忘录》,对于中国南北政权的地位以及关税自主、治外法权问题,备忘录都作出了明确表态。关于治外法权问题,英方宣明的主张是,法权委员会报告书所提建议,以及报告书虽未提及但属于治外法权项下的改革,即使在现时情形下亦无须拖延,应立即付诸实施。[10](pp360-362) 英国外交部在致驻华公使的训令中,则阐明了英方退让的底线,即英国政府不可能立即放弃整个治外法权制度,但可以考虑法权调查委员会的建议以期采纳,并划出界限,逾此范围,英国政府必定加以拒绝,直至某一届中国政府实施了完全废除治外法权之前的必要改革[10](p308)

 

对华新政策发表前后,英方加紧了与南方政府的接触。新任英国驻华公使蓝普森(M. W. Lampson)与武汉国民政府外交部长陈友仁接洽后认为,越早谈判争取主动越好,并提出由点及面的设想,即绕开是否承认南方政权的问题,先就中方的某些要求进行沟通与协商。19261222日,蓝普森从广州沙基致电张伯伦称:鉴于我们在此地,尤其是扬子江流域的巨大商业利益,我们必须小心,勿失去市场。我认为,我们可以马上拿定主意,作出决断。” [10](p371) 张伯伦则答复说,外交部正在全力推进法权委员会报告书以及修约的研究,核心思路是开出清单,列明英国方面可以单独落实的那些建议,而无需顾及他国的态度,也不要等待稳固的中国政府的出现。[10](p374) 从张伯伦的复电可以看出,鉴于事机紧迫,英方切望其有关治外法权问题的既定方针得以迅速落实。

 

1927127日和28日,英方分别向武汉国民政府和北京政府递交《自动放弃条约权利提案》,提案内容共7款,体现了英国政府在治外法权问题上准备作出的让步。其内容为:(1)英政府拟承认中国新式法院为审理英人为原告之诉讼的管辖法院,并放弃英国代表观审此类案件之权利;(2)英政府拟承认合理之中国国籍法;(3)一俟中国新式民法、商法(诉讼法及影响到个人身份者除外)及正式颁布的从属条例公布并在全国的中国法院适用,英政府拟尽可能于在华英国法院施用之;(4)英政府拟使在华英人尽可能缴纳在全国征诸中国人的正规、合法税项,歧视英人、英货者除外;(5)一俟修订之中国刑律颁布并施用于中国法院,英政府拟考虑于英国在华法院施用之;(6)根据各口岸的特别情形,英政府拟讨论并就以下事项缔结协定:修改英租界市政使之与汉口前租界所建立的华人特别市政相一致,或使其合并于邻近租界或现由华人管治的前租界,或将租界警务的控制权移交给中国当局;(7)英政府拟接受以下原则:传教士不再享有内地购买土地之权利,华人教徒应依靠中国法律而不是条约的保护,传教、教育及医疗机构遵守适用于类似华人机构的中国法律及规章。[11](p49) 对于以上各款,英方在致国民政府的文本中最后解释称,以上让步系放弃条约权利性质,英国政府有权于任何时刻、不经事先条约谈判而作出。英国政府认为,这些建议为合理的解决办法提供了基础,准备实施这些建议以换取最近汉口、九江事件的完全解决,以及未来的充分保证。当然,英方仍不忘以其惯用言辞恫吓称,如果英国政府拿出了如此宽容的提案,国民政府仍以“暴行暴乱”威迫英政府,英方将采取必要之措施。[11](p153)

 

英方的此次行动,充分体现了其放弃局部利益保全重大在华利益的现实政策选择。在当时中外关系的变局之下,此一行动遭到了中国南北政府的抨击。国民政府发表宣言称,欧玛利之计划“仅能显示对于不平等条约之零星修改”,“不能认为满意”。[12](p7) 不过,由于英方表明了妥协的愿望,双方很快就收回汉口、九江租界达成了协议。北京政府方面,顾维钧在221日与蓝普森会谈时同样表示了中方的不满。顾维钧认为,尽管英方的建议中包含着中方所希望的部分内容,但只涉及具体问题。从大的原则方面看,中方的主要要求是关税自主、废除治外法权、废除内陆航行(包括沿海贸易)。既然英方想要展示友好的姿态,为何不以中国人民最欣赏的方式行事?蓝普森则答称,他的权限只限于讨论所递交的提案,英方要考虑既得利益,显然必须分阶段放弃自己的权利。[11](p255)

 

中英之间的此次交锋凸显出双方在治外法权问题上的立场有着霄壤之别。随着中国民族主义运动的深化以及中国政局的剧变,中国人民所要求的已经是推翻列强所强加的“原罪”,彻底否定治外法权制度存在的依据,从而使中外关系建立在全新的基础之上,而英方则试图开启所谓“体面地”放弃条约权利的进程。双方立场的此种根本性差异,注定了日后中英之间有关废除在华治外法权的交涉难度极大。

 

五、结语

 

协定关税与治外法权,是列强所构筑的对华不平等条约体系的两大基石。多年以来,面对着中国政府和中国人民撤废在华治外法权的要求,英国方面一直态度极其强硬。对于华盛顿会议所承诺的关税特别会议、法权调查会议,英政府坚持召开关税会议须有先决条件,对法权会议则置之不理。直至遭受五卅风暴的沉重打击之后,英方才不得不直面治外法权问题,并对其强硬政策作出调整。其新政策的主旨是在保持现有制度框架的情况下,对激起中国人民怨愤的某些弊端加以消弭或纠正,以期旧制度的主体仍得以行之久远。出于此种考虑,英国政府对于现行治外法权制度的诸多弊端确实有过认真的评判,设想过如何袪除中方最为痛恨的某些恶行,作好了适度退让的准备,并在国民政府革命外交的巨大压力之下采取了某些行动。1925-1927年间英国在治外法权问题上的决策及行动,充分显示出在中外关系面临变局的形势下英国对华政策的两面性:一方面,身处前所未有之在华困局之时,英方试图采取突围之策,期望以适度的让步取得形势的缓和;另一方面,其政策架构的基础是所谓的渐进式、阶段式放弃条约权利,内中的核心思路是通过枝枝节节的修补提供一个遥远而漫长的最终放弃治外法权的远景,以此来应付中国人民修约、废约的迫切要求。出于此种政策定位,英国在对华修约交涉中态度摇摆,一旦形势发生对其有利的变化,英方的态度会立即回复强硬。在未来的有关中英交涉中,英国对华外交这个特点会反复表现出来。

 

参考文献:

 

[1] The U. S. Department of State ed., Foreign Relations of the United States, Diplomatic Papers 1922, I[Z], Washington: Government Printing Office, 1938.

 

[2] Kenneth Bourne and D. Cameron Watt ed., British Documents on Foreign Affairs: Reports and Papers from the Foreign Office Confidential Print, Part II, Series E, Vol. 28[Z], New York: University Publications of America, 1994.

 

[3] The U. S. Department of State ed., Foreign Relations of the United States, Diplomatic Papers 1923, I[Z], Washington: Government Printing Office, 1938.

 

[4]Wesley R. Fishel, The End of Extraterritoriality in China[M], Berkeley: University of California Press, 1952.

 

[5] The U. S. Department of State ed., Foreign Relations of the United States, Diplomatic Papers 1925, I[Z], Washington: Government Printing Office, 1940.

 

[6] Kenneth Bourne and D. Cameron Watt ed., British Documents on Foreign Affairs: Reports and Papers from the Foreign Office Confidential Print, Part II, Series E, Vol. 30[Z], New York: University Publications of America, 1994.

 

[7] The U. S. Department of State ed., Foreign Relations of the United States, Diplomatic Papers 1926, I[Z], Washington: Government Printing Office, 1941.

 

[8] 北京政府外交部. 外交公报,第55[Z],专件.

 

[9] 调查治外法权委员会报告书[Z],上海:商务印书馆1926.

 

[10]Kenneth Bourne and D. Cameron Watt ed., British Documents on Foreign Affairs: Reports and Papers from the Foreign Office Confidential Print, Part II, Series E, Vol. 31[Z], New York: University Publications of America, 1994.

 

[11]Kenneth Bourne and D. Cameron Watt ed., British Documents on Foreign Affairs: Reports and Papers from the Foreign Office Confidential Print, Part II, Series E, Vol. 32[Z], New York: University Publications of America, 1994.

 

[12]国民政府近三年来外交经过纪要[Z],国民政府外交部印行,1929.

 

[13] Kenneth Bourne and D. Cameron Watt ed., British Documents on Foreign Affairs: Reports and Papers from the Foreign Office Confidential Print, Part II, Series E, Vol. 29[Z], New York: University Publications of America, 1994.

 

注释:

 

[①] 治外法权(extraterritoriality)与领事裁判权(consular jurisdiction)在近代中国经常通用,指一国在他国境内所行使的管辖权,这种特权是不平等条约的产物。法权调查时中方采用在华治外法权现在之实行状况的表述,其范围较领事裁判权为宽,因实际上受到治外法权支配者远出领事裁判权范围之外。

 

[②] 相关的研究成果可参见王建朗:《中国废除不平等条约的历程》(南昌:江西人民出版社2000年版);杨天宏:《北洋外交与治外法权的撤废——基于法权会议所作的历史考察》(《近代史研究》2005年第3期);Wesley R. Fishel, The End of Extraterritoriality in China (Berkeley: University of California Press, 1952),专门论述英国与法权会议关系的学术论文目前尚未见到。

 



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