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张俊义:1918-1922年南方政府争取关余分配权的斗争及交涉

作者: 文章来源:《暨南学报》(哲学社会科学版)2016年第12期 更新时间:2017年12月18日

【摘  要】1918-1922年间,南方政府、列强、与北京政府三方围绕关余分配权问题展开了博弈及交涉。南方政府要求分拨关余的动机纯粹出于疏解财政困难的经济目的,但由于这一要求挑战了列强对中国海关的行政管理权与关税分配权,故而其举动也具有了某种外争国权的政治上的意味。南方政府于19197月起获取部分关余有其特定的历史背景。这一成果的取得,是在孙中山受西南军阀排挤被迫离粤后发生的,列强允许西南军阀把持下的南方政府获取关余有分化南方政府的目的。此外,由于时值一战结束,列强借机敦促南、北方政权举行和谈,并将分拨关余问题用做促和工具。1920-1922年间,南方政府二次提出关余交涉正值孙中山回归广州重建政权,由于列强对孙中山及领导下的政权采敌视政策,他们对南方政府得要求未予响应。关余问题的交涉只在南方政府一方与总税务司安格联之间展开,而安格联的努力也未获列强及北京政府的支持,因此,南方政府在争取关余分拨上的第二次尝试也只能以失败而告结束。

 

【关键词】分拨关余 南方政府 列强 北京政府

 

南方政府围绕关余问题与列强展开的交涉颇为复杂且影响深远。首先,关余交涉持续的时间很长,从1918年一直持续到1924年,横跨了孙中山在南方三次建立政权的整个过程中。其次,关余交涉牵扯到了南方政府、北京政府和在华列强的各方利益,它涉及列强对南方政权的承认问题、南方政府分拨要求的合法性问题、以及列强对海关特权秩序的维护等诸多问题。第三、关余交涉是南方政府在国民党“一大”召开前最大与最重要的一次对外交涉,其结果对南方政府其后确立联俄、反帝的方针产生了直接与重要的影响。鉴于关余问题的重要性,以往史学界对此已有相当地关注,陆续发表有许多研究著述。[1]现有研究成果对关余问题所展现出的不同面相及复杂性曾有过不少有价值的研究与论述,特别是对1923年间以孙中山为代表的南方政府围绕关余分配权问题与以英、美为代表的列强所进行的交涉与斗争做出过颇为系统的综合研究,提出了不少有相当见地的观点与主张。相较而言,目前学术界对关余问题的研究,重在研究不同时期的不同侧面,缺乏综合全面的研究;从前后时间看,学术界对1923年前后南方政府与列强间的第三次关余交涉研究比较充分,而对南方政府前期的两次交涉的研究稍嫌不足,关余问题仍有研究的空间。下面本文谨以陆续收集到的北洋政府档案、海关档案及英、美外交档案为基础,对南方政府初期在关余分配权问题上与列强所进行的两次斗争与交涉,尝试做一较为全面的梳理与介绍,以便人们更加清晰地了解该事件的历史全貌。

 

一、1918——1919年护法军政府对关余分配的争取

 

关余,系海关税收结余的简称,在近代中国,它特指海关税收在扣除以关税作抵押的外债和赔款之后所剩的余额部分。关余问题之所以与列强扯上关系,与近代以来中国海关行政管理权和税款征集、保管和支付权的陆续丧失密不可分。

 

鸦片战争后,帝国主义列强通过一系列不平等条约,首先迫使清王朝政府丧失了关税自主的权利,随后又趁中国内乱夺取了海关的行政管理权和征税权,将中国海关纳入外籍税务司的把持之下。起初,洋税务司的权力还只限于关税的征收,辛亥革命后,由于各地纷纷宣布脱离清廷独立,时任总税务司安格联(Francis Arthur Aglen)在英国驻华公使朱尔典(John Jordon)的支持下先斩后奏,他以保障各债权国利益的名义,宣布采取临时措施,令各地海关税务司将所征收的税款统一汇入汇丰银行的指定账户,此后,经各国公使团商议,决定将税款分存与债权国关系密切的汇丰银行、德华银行与华俄道胜银行。[2]不久,公使团进而决定成立由各国银行代表组成的联合委员会来监督海关税收,并于19121月拟定管理税收联合委员会办法八条,授权总税务司指拨税款。从此,中国海关税款的保管与分拨的权力也落入列强的监督与控制之下。[3]

 

各国公使团与总税务司掌管税款的目的,是为保证以关税作抵的外债与赔款顺利得到拨付,在民国初期,中国的海关税收在支付外债与赔款外所剩无几,并无多少结余。然而从1916年下半年起,由于银两折合英金的汇价高涨与商业的逐渐繁荣,海关税收激增, 除了偿付债、赔两款外,当年还出现800万关平银的海关盈余。其后,税收愈旺,关余愈多。至1919年,关余数目全年达2096万两,次年更达到了创纪录的2235万两。[4]

 

本来关税的结余款完全属于中国,如何处置当由中国政府自由决定。但是,由于列强攫取了海关税收的征管与支付权力,因此对于关余之处置权,列强也顺便将其把控在掌股之间,他们以顾虑中国税收安全及保持海关行政之完整为辞,声言中国政府若动用关余,“须得各关系国公使同意”,才能由总税务司来拨付。[5]这样,通过挟持关余的处分权,列强在一定程度上控制了北京政府的财政大权,并试图借机影响当时纷乱的国内政局。

 

民初时期,北京政府由于连年征战,军费浩繁,而作为当时最为重要税源的海关税收又掌控在列强手中,因此在财政上一直捉襟见肘;在南方新成立的护法军政府,经费上主要依靠海外华侨少量的捐款和对商民的增税勉强维持,于是,为数不菲的关余自然成了南、北方政府不约而同的争取目标,而在这一点上,帝国主义列强的态度则成为了关键。

 

起初,在关税出现盈余时,因其不再担保债、赔款之内,列强对关余的处置并没有给予过多干涉,在1917年,总税务司曾划拨关余1000万两给北京政府,用作普通的行政费用开支。[6]然而,随着孙中山于19177月南下广州,联合滇、桂等西南军阀成立护法军政府,中国国内政局遂演变成南、北两个政权鼎立的局面。在孙中山担任大元帅时期,护法军政府的开支大部分仰仗海外捐款,为纾解财政困难,孙中山曾派员与驻沙面的各国驻粤领事团交涉,成功取得了广东盐余收入的三分之二。[7]也许是由于感觉时机尚未成熟,孙中山并未向列强就分拨关余提出正式要求。由于滇、桂系军阀的排挤,19185月,非常国会将大元帅制改为联合总裁制,军政府的实权旁落滇、桂军阀手中,孙中山遂辞去大元帅一职,离开广州返回上海。孙中山离粤后,滇、桂军阀控制下的南方军政府因财政窘迫,开始正式向列强提出要求分拨西南六省所应得关余,但军政府的这一要求一直未获列强的回应。从英方档案看,19189月,军政府一度计划用武力夺取广州海关。英国驻粤总领事获悉此事后,立即向英国政府提出主要内容包括封锁广州、武力保卫海关等在内的4点建议,以应对这一可能的危机。[8] 97日,英外交大臣致电驻华公使朱尔典,授权英国驻粤总领事执行该建议。迫于列强的压力,军政府随后发表声明,否认有夺取海关的意图。[9]

 

1918年底,随着第一次世界大战的结束,局势为之一变。首先,由于一战刚刚结束,巴黎和会召开在即,世界各国对和平的呼声甚高,这一点直接影响了列强对中国南、北对立政权的看法,并进而萌生出调和二者冲突的意愿。其次,一战期间,日本趁欧美列强无暇东顾,在中国迅速扩大实力,并通过扶植皖系军阀操控北京政权,一战结束后,欧美列强卷土重来,出于抗衡日本的目的,他们开始对北京政府施压并敦促南、北方政权举行和谈。在这一背景下,关余无形中成了西方列强手中的促和工具。于是,在经历19189月护法军政府威胁夺取西南六省关余的风波后,各国公使团一致同意:待南、北两方平息分歧之后,再批准北京政府新的分拨关余的请求。因此,当191810月北京方面再次提出划拨200万两关余的请求时,公使团拒绝同意,给出的理由是:在南北方停止军事行动前,继续分拨关余是不恰当的。[10]针对列强的这一举动,军政府时任外交部长伍廷芳特地致电北京的公使团,对“各公使决不允北京政府请求提用关税余款,”表示“殊为钦佩”,同时他再次提出“护法各省亦得提用关税余款,照北方之数相等或至少依照比例之数,以作地方行政之用,方觉合于公理。[11]

 

191811月,北京政府和南方军政府相继下达停战命令,并酝酿举行和谈。到19191月,南、北双方基本停止了敌对行动,但南、北方的议和谈判进展缓慢。列强认为,南方政府对公使团撮合南、北议和的反应不够积极,因此,当资金匮乏的北京政府再次向公使团提出请求,希望分拨当时所累积的1200万两关余时,公使团一致同意将有条件的予以发放,达成的谅解是,这笔钱将用于某些指定用途,包括南方的公用设施。为了力促南方政府速派代表参加和谈,同时不给南方政府任何夺占海关的口实,公使团同时表明,如果拟议中南、北方在上海举行的和谈能在125日前就关余资金的处置达成谅解,上述决定可以另商。[12]

 

116日,驻穗各国领事团将公使团的这一决定通知了广州的护法军政府:

 

北京政府已正式申请发放现存关余,总计不超出1200万元。用途如下:

 

偿付第四年内债本金需款300万元;国外的外交费用需要180万元;首期摊付广东治河经费需用100万元;向上海缫丝厂贷款100万银两;余款用以支付前线撤军费及拖欠之军饷。

 

鉴于双方已停止敌对行动,协约国政府认为他们可以再行反对发放这项专款。因此他们已知照外交部,除非拖延已久且又行将召开的南北议和会议于125日前,在说明上项基金为全国普遍利益计的不同用途上达成协议,才能如期解款。[13]

 

南方军政府因内部派系纷争,在选派和谈代表上有些迟缓,加之北京政府故意拖延,遂使得双方在125日前未能如期召开议和会议。为挽回局面,伍廷芳曾代表南方政府致电北京各国公使团,请求列强“请勿限期交款,希望展期一个月。”[14]但是,公使团对此未有反应。25日期到,公使团认为,“表示意见不成交涉,决实行原议,南如需用,待双方代表接洽后再支。”[15]

 

1919220日,南、北和谈在上海举行。南方总代表为唐绍仪,北方总代表是朱启钤。当时会议的议题是国防军与参战借款问题。南方政府方面要求北京政府公布“中日军事协定”,并解散国防军和取消参战借款。北京政府方面表示可公布协定,但不同意解散国防军,取消参战借款。几度会谈后,和会陷入僵局。

 

和谈中断后,军政府再提关余问题。226日,伍廷芳致函粤海关税务司柯尔乐( Carl) ,询问关余“是否已付给北京政府?”并请电询总税务司安格联给予明确答复。[16]36日,伍廷芳又致函安格联,提出希望外交使团向南方政府分拨300万元关余:

 

考虑到本政府财政短绌,亦鉴于上海南北议和会议中断,和平的早日恢复尚未可知。为此,本政府恳请将此事提交公使团,切望由关税中向本政府支付300万元。不应忘记:自内战以来,业已支付北京政府数百万元。尽管本政府代表六个对关税收入大有贡献的独立省份,但在此之前从未获致应有的份额。再说,现急需款项支应拖欠之军饷,以防骚乱并维持和平。旋即可知,此要求最为合理。非不得已,本政府不愿采取任何令人不快的手段。[17]

 

南方军政府的要求未获列强直接回应。于是,19193月军政府再次威胁夺取海关。而列强则提出四项反击措施予以恫吓:

 

1 香港政府对运往广州的所有货物实施拦截,并且拒绝所有来自广州的货物进入香港。

 

2 在广州的英国臣民应向国王陛下驻广州的总领事交付关税,总领事将作为总税务司的托管人保管这些税款。

 

3 必要的话,可以派出一支海军护卫队,以英籍总税务司的名义保护海关税厂。

 

4 要求所有列强的船只拒绝搭载来往两广的邮件。[18]

 

列强在19189月也提出过类似的反制措施,对南方军政府予以恫吓。面对列强咄咄逼人的威胁,军政府虽未敢轻举妄动,但亦未停止索取关余的行动。此后,军政府通过各种途径,向列强及北京政府不断提出对关余份额的要求。

 

与此同时,以英国为首的西方列强,也不断在关余问题上向北京政府施压。1919326日,英、美、法、意四国公使访问时任北京政府代理外交总长陈箓,向他“出示伍廷芳来电,求拨南方关余”。[19]

 

4 月中旬,军政府邀各国驻粤领事商谈,“请以关税余款五百万至七百万交付西南”。领事团表示,将电告北京公使团。[20]5月间,北京政府又拟提关税余款,请外交部商请公使团同意。军政府得知后,一方面派员赴京交涉,派曾任北京政府驻英公使、时任军政府财政顾问的刘玉麟向领事团及税务司交涉关余问题。另一方面则通过广州各国领事致电公使团,要求从中拨款资助南方。[21]

 

7月,北京政府尝试与列强修改托管和支付关税的协议。他们提出建议,称由于1913年关税入不敷出,所以才做出特殊安排以维护外国利益。但而今随着银价的上升及由于修改关税导致税收的增加,所得关税已远远超出需用关税担保的债款,因此他们希望由公使团授权总税务司,无需征得公使团的同意,向其拨付在履行完条约规定的所有偿债义务后的全部关余。但该建议被公使团拒绝,其中日本与法国公使更是收到来自其各自政府表示拒绝的明确指示。[22]

 

当时北京政府急于缓解财政上的危机,面对列强的施压,被迫同意南方政府有权摊分关余。后南、北双方代表经过谈判,最后确认,按照1918年军政府管辖下各口岸关税和全国海关税收总数比例核算,军政府分得13.7%的关余。19197月,军政府获得首批关余390余万元,由时任军政府总裁兼财政部长的伍廷芳领取。[23]其后,关余均按比例如数拨付,直到19203月,军政府前后共分得6次关余。19203月底,军政府发生分裂,伍廷芳目睹桂系军阀专横跋扈,离粤赴港,转往上海,同时通告中外“将应用文件、印信及关税余款,携带赴沪,对于外交、财政两部事务,仍旧完全负责。”[24]

 

伍廷芳离粤后,桂系军阀把持的军政府于5月召集少数留粤议员开会,宣布免去伍廷芳职务,补选熊克武、温宗尧、刘显世为军政府总裁,代替离开广州的孙中山、唐绍仪和伍廷芳。

 

南方军政府的分裂,为各方在关余问题上的博弈提供了新的空间。北京政府方面首先采取行动,试图要各国公使团立即停止拨付西南关余。他们召开国务会议,议决:“所有拨付西南之关余款项,自本届起停止拨付”。425日,北京政府国务院要求外交部将此决议正式通告公使团。[25]在广州,以岑春煊为首的军政府方面,则于428日电催北京政府国务院,要其把关余自“四月份起,按月拨交煊手”。[26]而孙中山方面,则于63日以孙中山、唐绍仪、唐继尧和伍廷芳四总裁名义,联合宣言广东军政府政令无效。[27]

 

19204月,关余总额约为400万两,按 13.7%的比例,总税务司为南方政府存留关余548000两,鉴于局势的变化,列强在如何处理南方政府的这部分关余上,最终采纳了英国驻华公使艾斯顿(Alston)的意见,即在局势明朗之前,把南方政府应得的关余交总税务司存留。[28]430日,在北京的各国公使团将此决定电示各国驻广州的领事团,53日,领事团团长将该电报的副本转交给南方军政府,称:“鉴于目前西南之局势,外交使团希望尽量避免任何导致加剧国内纷争之事,已指示海关总税务司将此期西南方面的关余款项存起待命。”[29]此后,按照此种处理方式,从19204月至12月,按份额拨付西南并经总税务司存留的关余共 8次,合计为2513950两。[30]

 

不久,关余案随着孙中山在广州重建政权而再次发酵。

 

二、1920-1922年孙中山在粤第二次建立政权期间争取关余的努力

 

192010月,孙中山组织陈炯明的粤军,攻下广州,打败了盘踞此地的桂系军阀。11月,孙中山回到广州,重掌政权。12 1 日,孙中山与唐绍仪等联名发表《军政府建设宣言》,宣布军政府继续执行职务。重组的军政府立刻展开了争取存留关余的行动。2 日,伍廷芳致函北京公使团,称“现在,西南的局势已恢复原状,即回复到可接受资金分配的情况”,他要求公使团通知总税务司,“请其将自从扣存关余以来,海关之南方份额累积资金汇给我。并且,此后每期款项亦应如前一样,到期即予付汇。”[31]

 

而北京政府方面则一直努力游说列强停止按比例向南方政府拨付关余。122日,北京政府外交总长颜惠庆向公使团发出照会,称:如今西南政府已经瓦解,按13.7%比例提留给他们的关余应予永久撤销,全部关余应该解交北京政府的财政部。[32]

 

英国驻华公使艾斯顿建议,公使团下次在批准对南、北方分拨关余前,一定要先讨论北京政府外交部关于废除向南方政府分拨关余的建议。对此,美国驻华公使柯兰(Charles C. Crane)完全同意。在1227日发给代理国务卿戴维斯(Norman Davis)的电报里,柯兰报告说,现在广东的领袖已经“信誉扫地,没有建设性的计划”,它所发挥的作用越来越小,而北京政府是各条约国都承认的,它也对整个国家的义务负责,关余应当全部归其所有。[33]戴维斯192115日对此回复称,各条约国“只指望北京政府来履行海关收入所承受的义务”,北京政府的要求应予满足。[34]事实上,从19211月起,公使团正式停止了对南方军政府按比例存留关余的做法。

 

在获悉北京方面决定停止西南关余的拨付后,军政府的态度转趋强硬。1921115日,伍廷芳召见粤海关税务司,通知他:

 

南方政府拟发布一道训令,他们要在119日接管粤海关。外籍职员不会受到干扰,但所有缴纳的税款要付给南方,他们最后会按13%的比例交纳南方所应承担的偿还外债本息的份额。南方政府同时要求任命一名副总税务司配合他们的工作。[35]

 

不久,伍廷芳又致函安格联表示:

 

由本政府支配其辖下省份内稽征的全部税收,这是正当而合理的,本政府各总裁决定:192121号起,中国海关机构须服从本政府的命令和监督。为此,我代表护法政府,请您就上述内容,给本政府辖下着份各口岸的海关税务司下达必要的指示。[36]

 

由于事态紧急,15日当天英国驻粤总领事杰弥逊(Jamieson)将该消息分别电告在北京的总税务司及英国驻华公使,并向英国外交部发急电报告。[37]

 

116日,英国驻华公使艾斯顿致电外交大臣寇松(Curzon)表示:

 

南方政府中一部分人现在威胁要在21日攫取海关,这只能被视为他们为了一小撮失信政治家的利益而重新开始一场分裂运动的绝望努力的一部分,这些政治家一年前从广州逃到上海外国租界,最近返回来重新挑起南方大部分人并不希望的反对北方的无理由敌对行动。

 

不管现在的北京政府可能犯了多大错误,他们至少放弃了敌意,通过宣布召集新国会,在很大程度上迎合了南方的意愿,并使统一成为可能。但伍廷芳和他的同僚、极端主义者最近尝试重新挑起斗争只会被南北军事独裁者利用。

 

艾斯顿建议英国政府,必要时应该授权采取像1918年那样的反制行动,来对付南方政府的威胁。[38]

 

125日,在京的各国公使团开会,对南方政府的威胁做出回应,会议决定由驻粤领事团警告伍廷芳:任何干涉现行海关管理的行为都是不能容忍的。公使团同时指示驻粤领事团与税务司合作,采取措施防止税款落入南方政府手中。[39]

 

127日,伍廷芳致函各国驻粤领事团,向列强明确提出了南方政府接管广州海关的计划。为打消列强的顾虑,在信的开始伍廷芳首先表态:

 

军政府做出本月15日的决定时,从未有过打算,并且现在也不会以任何强制的方式干涉海关的行政管理或现行债务偿还协定,更遑论有丝毫损害外国债权人的利益。

 

对于南方政府接管海关的方式,伍廷芳向列强提出了四项要求:

 

1.军政府委任威尔逊先生为海关代理总税务司,管理