摘要：在民初有关中央政制的争论中，原革命党人、原立宪派都主张取内阁制，都希望建立政党内阁。但政党内阁需要政治权威集中于议会，需主要的政治势力服从政党政治的“游戏规则”，需要有比较成熟的具有社会基础与社会实力的政党，需要比较成熟的政党政治文化。但民初的政治权威并非集中于议会，而是集中于掌握军权的军事集团之手；虽有比较成型的政党，但这些政党都缺乏群众基础、缺乏社会实力；在议会、政党之外存在庞大的不服从政党政治“游戏规则”的“特别势力”，政党政治文化还没有形成。民初追求民主政治的力量却希望以政党内阁约束“特别势力”，希望通过政党内阁制获得掌握政权的机会。政党内阁制的理想与政党内阁条件的不成熟之间存在严重的紧张关系，政党内阁也就只能是理想，而无法最终落实。

关键词：政党内阁；内阁制；总统制；袁世凯

民国建立后，思想界围绕中央政制问题曾有总统制与内阁制的争论。这一争论有明显的对人立论的味道，争论者“盖非谓中国宜于总统制或内阁制，直谓某人为总统则宜于内阁制，易某人为总统则宜于总统制焉耳。而反对总统制或及（反）对内阁制者，亦与其制无关，直是反对当时总统而已”。不过，到1913年初，国会召开在即，宪法问题成为舆论焦点，国民党以及原立宪派的主流主张责任内阁制的情势已经非常明显。国民、统一、民主和共和四党组织的“四党宪法讨论会”曾多次讨论宪法问题，争论颇多，独于政制采内阁制，“众无甚反对”。后来天坛宪法起草委员会讨论政制时，争论亦不少，独于内阁制与总统制问题，“全场主张几于一致采内阁制，绝对无主张采总统制而反对内阁制者”。在内阁制的安排上，国民、进步两党有“国会政府主义”与“调和立法行政两权”的分别，但都主张责任内阁制，也都有组织政党内阁的企图。国民、进步两党主张内阁制，一方面是因为它们认为内阁制可以比较好地沟通立法、行政两部，实施得法，可造就立法、行政一致的强有力政府，以恢复秩序、领导国家建设；另一方面，在袁世凯将为正式大总统几成定局的情形下，内阁制可为政党领袖直接组织或参与政府提供相应的制度空间，而总统制则不能。主张内阁制的人士认识到，实行内阁制需要有比较成熟的政党，需要国民有一定的政治常识，而当时的中国尚不具备这些条件，但强有力的政府追求以及欲组织政府的政治雄心，又使两党的领袖比较一致地取内阁制，并希望由己党出面组织政党内阁。众所周知，无论国民党还是进步党都没有组织起政党内阁，它们组织政党内阁的努力遭到袁世凯的强力阻挠。

一

政党内阁制的第一个条件是议会具有政治权威，议会之外之其他势力皆披靡于议会之前。若议会之外具有能左右议会而不为议会所左右的强大势力，议会就难以正常行使职权，也就不能建立政党内阁制。民国建立后，同盟会—国民党的重要领导人宋教仁以议会选举与政党活动为中心，试图将国民党建成一个政治的中心势力，组建政党内阁，建立强有力的中央集权政府。他之所以做出这种选择，基于两个判断：第一，中国已经由革命时期转入建设时期，同盟会应当实现由革命党到政党的转型。“以前，我们是革命党，现在，我们是革命的政党。以前，是秘密的组织，现在是公开的组织。以前，是旧的破坏的时期；现在，是新的建设的时期。以前，对于敌人，是拿出铁血的精神，同他们奋斗；现在，对于敌人，是拿出政治的见解，同他们奋斗。”第二，“世界上的民主国家，政治的权威是集中于国会的。在国会里头，占得多数议席的党，才是有政治权威的党，所以我们此时要致力于选举运动”。他相信，国民党可以通过光明正大的竞选活动争取占据议会的多数席位，组织起政党内阁；若不能占据议会的多数席位，也可退而在野，严密地监督政府，使之不敢肆意妄为。根据这两个判断，宋教仁认为，国民党的中心任务不是进行暴力革命，而是将国民党建成一个政治的中心势力，争取国会的多数。对于国民党与袁世凯的关系，宋教仁认为，袁世凯自然会“很忌恨我们，一定会设法破坏我们，陷害我们。我们要警惕，但不必害怕。若袁世凯将来撕毁约法，背叛民国，正是他自掘坟墓的时候。到那时，我们再起来革命不迟”。也就是说，在大局尚未破坏、袁世凯还没有公然撕毁约法、背叛民国之前，国民党应在体制内活动，通过和平的手段限制袁世凯；若袁世凯撕毁约法、背叛民国，国民党可以再起革命。这两个判断是理解同盟会—国民党民初政治活动的钥匙。前一个判断涉及同盟会内部关于革命程序论的争论，即是由革命党掌握政权，经由军法之治、约法之治而逐步向宪法之治的转换，还是在暴力革命完成政权更迭之后，革命党即褪去革命党的外衣，由革命党转换为宪政体制下普通政党的争论。辛亥革命后，同盟会内部曾就此发生过争论，结果是后一种主张占据了优势。第二个判断的实质是当时的中国是否为一个“民主国家”。显然，民初的中国还不是一个民主国家，还处在尝试建立民主国家的艰苦探索之中，“政治的权威是集中于国会的”并非现实，还只是奋斗目标。

近代民主政治以政党之间的竞争性选举为主要形式，政治权力的角逐不是武力之间的竞争，而是选票之间的竞争。但是政权从以武力维持到以民意维持是基本政治信条的一次重大变化。此变化需要相当时期思想观念的灌输与现实政治生活的涵养。一定社会的政治秩序都有赖于一定社会的人们对一定的政治权力合法性、正当性的信从。梁启超在论及由传统的威权政治向近代代议制政治过渡时曾说：“凡群治所以维系于不敝者，必其群中有一信仰之府焉，一群之人视为神圣，其对之也，必诚必敬，匪惟莫敢侵犯也，乃莫至敢怀疑，其有稍立违异者，则一群之人咸指斥为畔逆，诧为妖异，而其人遂不能为群所容。”近代民主政治能够正常运转，有赖于这样一个社会共识：政治权力来自被统治者之同意，服从多数民意为当然，不服从多数民意为大逆不道。近代政治建立的过程就是这样一种共识逐步确立的过程。政党政治有一些基本的“游戏规则”，只有当这些“游戏规则”为参与政治的各方力量所认可，成为凛然莫之敢犯的信条时，政党政治才能平稳开展。否则，政治竞争就不可能是公开而和平的竞争，而将变为阴谋与武力的竞争，决定竞争胜负的将不是民意，而是武力。梁启超曾提出几条政党内阁制的基本政治信条：内阁必须以政见相同之人组织；政府所提议案不能通过于国会之时，及国会弹劾或为不信任投票之时，则解散国会或政府辞职，二者必居其一；选举需尊严公式；议场需禁用武力。这些“游戏规则”要为主要政治势力所接受，需要长期的政治实践。

中国传统的政治理论虽有“天视自我民视、天听自我民听”的古训，但关于权力来源，其主要的理论是君权天授，而非君权民授；政治权威来源于天，而非来源于民。而维系天授君权的，除了君权天授理论的反复灌输以及祭天之类的政治仪式之外，主要依靠武力。政治权力的重心历来在君主与君主掌握的武力，议会对于国人来说是全新的东西，非有历史之遗传，确立议会的政治权威任重道远。民国初建，政治权力的重心仍然在手握军政实权的军政当局，不仅大总统袁世凯蔑视国会权威，手握军政大权的武人对议院之议事也动辄通电威胁，袁世凯甚至多次纵容、挑动武人干涉议会议事。同盟会—国民党虽在议会占据多数，但数次内阁组成却不得不从袁世凯之意，无法组织政党内阁。而拥护袁世凯的力量以及一般的国人，对于尊重议会权威的重要性缺乏应有的认识，对于袁世凯以及武人干涉议会议事的种种非法举动，或则为无原则的拥护，或则以为议会操控于暴民之手，政府以及武人之干涉议会情有可原。

如何确立议会的政治权威是民初政治的核心问题，民初思想界也就此提出过种种设想。同盟会—国民党就主张省自治，希望以省的实力制衡中央政府，为中央议会之后盾。然而在中央集权、强有力政府论大行其道之时，此论被看作国民党谋求一党利益、罔顾国家利益的党见，颇为一般人士所反对。因为不信任袁世凯，担心国会受政府挟制、不能独立行使职权，部分激烈的国民党人提出，国会宜设于上海，而不能设于袁世凯直接控制的北京，并为此组织欢迎国会团进行了一系列活动。但此论不但遭到非国民党势力的反对，甚至国民党内的稳健派也认为，在北京不能正常行使职权的国会，在上海也不可能正常行使职权。国会若担心受袁世凯挟制而不敢设在北京，本身就是向行政权力示弱，这样的国会如何能监督政府。国民党之激烈分子认为，不用武力扫除袁世凯为代表的官僚势力，国会就不可能正常行使职权，故鼓吹再次发动暴力革命。这在甫经战乱、社会需要喘息、人心思定的社会氛围之下，遭到一般社会人士的强烈反对，袁世凯以及拥护袁世凯的政治势力也常以欲谋二次革命来攻击国民党阵营的政治人物。再次发动暴力革命的主张在国民党内也不能得到稳健派的赞成。民主政治基本信条的养成不可能通过暴力革命，只能通过和平时代的涵养。

为在暴力手段之外寻求以和平的方式建构支撑国会正常行使职权的政治实力，国民党人张百麟等组织了“议院政治促进会”，“以结合国民为议员后盾”；他们希望联络中央议会与省议会、县议会，使中央议会与各级地方议会互为呼应，当政府横行暴厉之时，各级议会一致行动，以不承诺租税、不允借外债为对抗专横政府之手段，“共维持议院政治之精神，以保守约法赋予之民权”。他们认为，各级地方议会若没有中央议会的支持，就无法制约控制地方军政实权的地方政府；而中央议会若没有各级地方议会的支撑，也难以有效地监督政府、正常行使职权。中央议会与各级地方议会在监督行政权力方面存在共同的诉求，有彼此支持的内在要求，只要注意联络中央议会与地方议会，就可以为国会有效监督政府提供强大的后盾，不必通过暴力革命来重建政治秩序。这又需要以省自治为基础，通过省自治使各省获得相对独立的空间，减弱控制中央政府的北洋武力对各省的控制与威胁。为了能通过和平的手段联络各省议会以支持中央议会，一些国民党人效法清末各省咨议局联合请愿国会时组建各省咨议局联合会的做法，组建了省议会联合会。省议会联合会与胡汉民、李烈钧有相当密切的关系，这一背景以及胡汉民、李烈钧主张地方分权、欲以地方制约中央政府的政治立场，使得省议会联合会遭到拥护袁世凯、反对国民党以及狂热鼓吹中央集权人士的强烈反对。他们指责该组织为非法组织，“无非一二野心家，假各省之名义，便一己之私图，于法定机关之外，别营一根据地，以为攘夺权利之作用”，鼓动当局解散该组织。或者虽不指斥该组织为非法组织，但称中国非联邦国家，所谓省议会联合会并不具备法律地位，只是民间政治社团，不得以民意机构自居，说“吾人当拥护国权之时，即不当置省议会于眼中，更何论乎其联合会”。而国民党之激进派则坚称省议会联合会是经过各省议会之同意而组建的，为民意机构，非普通之政治结社，“省议会联合会成立以来，对于恶政府之违法行为，颇能力持正义，施以严正之监督，不愧为人民之代表”，当局无权解散省议会联合会。从法律地位上说，省议会联合会并非法定民意机构，其起源系因各省议会反对临时政府下令省议会适用清末的咨议局章程，欲使省议会成为一省真正之立法机构；但在其组建与活动过程中，国民党欲利用该组织作为反对袁世凯独裁的机构，并未坚守“联合各省，代表民意，维持立法，以求真正之共和，作国会后盾”的宗旨，其活动常逸出常规。对于广泛的政治问题，如内政外交、宪法等问题都发表意见，引发省议会联合会内部的严重分歧，尤其是主导该组织的国民党未能平等对待各省议会在相关政治议题上与国民党不一致的意见，遂使该组织内部分歧进一步加剧，不能发挥其作为国会后盾的作用。

上述方案大体上是想利用现有政治力量形成对国会的某种支持，欲以院外力量支撑议会，这是议会没有权威的现实造成的。无论省议会联合会，还是省自治的方案，本身具有明显的党派特性，深陷民初政治纷争之中，不足以建构议会的政治权威，其性质与拥护袁世凯的武人动辄以通电对议会议事施加影响并无本质区别。

还有一种似乎迂远的主张，即通过以人权原理陶铸国民心理、改造国民的政治观念，树立法律与议会的权威。杜亚泉大概是此种主张的代表。他说，民国初建，政治建构的核心问题是政治权力的重心如何由政府掌握的兵马权向议会掌握的立法权过渡。传统的政治权威直接建立在兵马权之上；而近代政治的重心在于人权理想的立法权。民国初建，政治权力的重心还在兵马权上，掌握兵马权的政府崇信实力，“常蔑视议院，试其破坏蹂躏之手段”，而议会并无实力，其权力只是一种“理想之势力”，“决不足以敌事实之势力”。要使议会的“理想之势力”转变为“事实之势力”，就需要以人权理想灌输于国民，使民主政治的基本“游戏规则”为一般社会公众所信从。这种思路看似迂远，却是比较可行的建立议会权威的途径。当然，议会权威的真正建立需要在议会政治的实际进程中逐步实现，在杜亚泉那里，这其实是不言自明的前提。还有一些人如梁启超等，深知民主政治初建时确立议会权威的极端必要性，也清楚假如国会不能逐步确立自己的权威，则中国政治可能如中南美洲一样，“国命惟系于一时拥有特别势力者之手”，“蜩螗沸羹，历百年未能底定”。但对于如何确立议会权威，梁启超等人却主要责望于国会本身，对于国会在政府不尊重议会、不遵守“游戏规则”，院外有庞大军人势力干政等不尽如人意的表现，进行言过其实的批评。他们指责议员道德沦丧、偏于党见、议场秩序混乱、议事效率低下、不能代表民意；而对于不断出现的武人干预议会议事的事件，不是责备武人干政之不当，而是要求议会改过自新，以免院外之干涉。他们一方面希望建立议会的权威，一方面又不曾积极地去维护该权威。

民初议会不能树立自己的权威，原因是多方面的，除掌握军政实权的行政当局不遵守“游戏规则”、不尊重国会之外，还与当时国人的社会心理有关。本来，民主政治之下，无论总统制还是内阁制，议会都是监督机关，在野党对于政府之行政进行批评、杯葛是很正常的事，并且从某种程度上说，议会民主制是缺乏效能的制度。但是，国人长期以来以朝野意见一致、上下齐心协力为理想的政治；对于议会政治之下，政党分野、各持党见、相争不下所出现的种种情形，本就不太能够接受。革命之后出现的内部秩序不稳、外患严重的现实局面，又使得国人期盼政府与议会协调一致、共同应付危局之心理愈加急迫，对于议会内部的种种纷争、议会与政府之间彼此攻讦，很是失望。袁世凯一派的政治势力则乘机丑化国会与政党，指责国会议员不体谅政府的难处、不允诺借款；不体察中国的实际国情，尤其是政治人才不足的具体情况，一厢情愿地要搞政党内阁；又指责议会处处限制大总统的权力，妨碍了袁大总统发挥其雄才大略为国家谋福利；指责议会议事效率低下，指责国民党为一党私利，枉顾国家与国民利益，肆意破坏、以党见挟持国会。这些指责在当时颇为一般社会民众所接受。

与议会权威相关联，实行政党内阁制度的第二个条件是“元首宜超然”。也就是说，政党内阁制之下，政治权威不在总统，而在议会。在政党内阁的发源地英国，国王的虚位地位是在宪政建立过程中逐步形成的。在模仿政党内阁制的国家如法国，其政制就在内阁制与总统制之间几度反复。当总统势力强大时，政制往往是实质上的总统制；当国会势力强大时，政制往往是内阁制。武昌起义后，当南方革命阵营筹建革命政府时，论者颇谓，总统为人民共选之首领，宜付于全权，孙中山的总统制主张获得多数支持，宋教仁的内阁制主张被否决。此后南北和谈成功，政府北移，论者忽主张以总统为端拱无为之英王，于是形成了非英非法之内阁制。制定《临时约法》的诸公欲以内阁制限制袁世凯，使袁世凯为虚位元首。然而，袁世凯手控北洋系军队，得北洋军人、旧官僚以及主张开明专制人士的支持，有相当的势力，袁世凯又权欲极强，绝不肯居虚位元首之位。无论国民党人，还是拥护袁世凯的人士，对于袁世凯为大总统则政党内阁难以成立的认识比较接近。张百麟说，将来若是袁世凯任大总统，政党内阁很难成立，无论哪一个政党占据议会的多数席位，袁世凯必不许多数党组阁，必暗中运用专制手段，循前此排斥唐内阁、委任陆内阁之故步，以达其官僚内阁之目的。而一旦其提出的内阁不能通过于国会，则必又煽动军警干涉国会。《时事新报》反对内阁制而主张总统制，其重要的理由之一也是袁世凯有雄才大略，绝不肯居于端拱无为的虚位元首之位，“苟袁总统一日不能去，即内阁制一日不能行。而欲排斥袁总统，则不独国民党多数绝无排斥之意，即有排斥之意，亦断无排斥之能力”。有了这样的袁总统，中国就只能实行总统制。后来，在袁世凯专制集权已成定局、政治改造已然无望之时，国人在讨论未来改造的方向时也指出，“凡政治上有特别势力存在之国，决无容国会政制发达之余地”。民初政治中，袁世凯派势力就是推崇武力、不遵守国会政治基本“游戏规则”的“特别势力”。在民间社会尚无足够实力、民主政治的基本“游戏规则”尚未成为社会的公共信条、民主力量尚不能制约此种强大的“特别势力”的时候，即便法律规定了政党内阁制度，此“特别势力”必逸出法律轨道之外，使政党内阁有名无实。

二

政党内阁的第三个条件需要比较成熟而有实力的政党，以及得到社会普遍遵从的、比较健康的政党文化。政党的发达成熟，是指政党有比较完整的组织，有比较清晰一贯且能与其他政党明确区分的政纲，有比较稳定的社会基础，在社会上有实力。

就政党的组织来说，民初的主要政党大体渊源于清末的革命党与立宪派，有一定的历史基础，故在组织系统上，有本部、分支部、交通部之类机构，内部也设立各种委员会，其议事、办事程序大体上按照宪政体制下的政党进行，各党也有自己的媒体。总体上，民初的主要政党有比较完备的组织体制与组织系统。

组织系统只是政党的外表，政党的灵魂在其政纲。政党之间的竞争核心在其政纲之间的竞争。政党开展活动必须有鲜明的政纲，若政党党纲雷同，则选民无从区分政党的不同，也就无法从不同的政党之间做出选择，政治竞争也就容易剑走偏锋，从政纲之间的竞争，走向阴谋手段、人脉、利益之间的竞争。民初政党初立，各党政纲“雷同抄袭”，令人无从区分。《时报》批评称，现今虽政党林立，“然询其政见之攸殊，则非惟旁观者不能言其异点所存，即进当局者而问之，亦嘿然无以自解”。国民党人邵元冲亦称：“吾国自改共和政治以来，其所号称为政党者，总总林林，相比而立。然考其党纲，询其实义，率皆漠然未能明了。”《顺天时报》的一篇评论称：“各政党所发表之政纲，不曰巩固国基，则曰国利民福；不曰尊重权利，则曰富国强兵；不曰殖产兴业，则曰整理工商。若从此好名目上观之，何一非当今亟应兴办之要务乎！所可惜者，各党所主张之政纲，类多托诸空言，至国基何以巩固，国民何以福利，产业何以兴殖，富强何以实现，则反无明确之政见。”张玉法对民初35个政党、政团的政纲分20个项目进行了统计，发现其重合率相当高，平均每个项目有2.8个政党主张，其中主张振兴实业的有13个，主张普及教育的有11个，主张种族同化的有9个，主张中央集权的有6个，主张政党内阁的有6个。所以如此，一个重要原因在于不少政党在提出政纲时，未能区分“政治主眼”与政纲。各政党的政纲大都标举实现统一、巩固共和、中央集权、发展实业、开发边疆、普及教育和种族同化等。但这些都只是公众关注的重大现实问题，是所谓的“政治主眼”，而并非政纲本身。政党根据自己的立场与认识深入研究这些问题，在此基础上所提出的解决这些问题的策略，才是政党的政纲。比如说，整理财政是现实问题，而为解决此问题而主张贸易保护主义或主张自由贸易，就可以是政党的政纲。这样，各政党的政纲才可以区分开来。不过，表面相似的表述背后，各主要政党之间的政纲还有差异。同盟会—国民党与共和党、民主党、进步党在政治主张上的主要区别在于，一主张地方分权尤其是省自治，一主张中央集权；一主张民生主义，一主张采用社会政策调和社会利益，即国家鼓励私人资本主义的发展，同时实行一定的社会改良政策，以防止过度的社会贫富分化。再则，同盟会一度主张“男女平权”，但后来与其他政党合并为国民党时，放弃了此主张。但政纲作为政党的标识物，需要以简洁明了的文字进行表述，使一般公众一望便知，因为一般公众是不太能够去深入分析各政党之间主张的差异，他们只能从标语、口号式的文字中去区分政党。民初各政党之政纲在文字表述上颇多雷同，不仅党外人士无从分别，即便是各党一般党员也难以从政纲上区分己党与他党。

政党政治之下，政党政纲互异，政治活动中，往往彼此截然对立。即便出现凡是敌党赞成的，本党就要反对；凡是敌党反对的，本党就要赞成的情况，也不足为奇。相反，这倒是政党政治的常态。然而，民初舆论界却对各政党之间存党见、不顾大局、彼此攻讦的情形颇为不满。一般人士动言“以国家为前提”，希望各党顾全大局，更有人鼓吹无党，以不党为美德，鼓吹调和党见。这些论调在一般公众中很有市场。依照此种言论，政党之间的政纲不但不要清晰区分，还要完全泯灭才是。这实在是因不了解近代政党政治为何物所致。对于调和党见、无党的主张，鼓吹政党政治的人士中曾提出批评。胡朴安指出，鼓吹调和党见、不党的人士，以党派分歧为国家之祸，其谬误在于不知政党之性质与作用。立宪政治以人民为主体，以人民多数之意思为政治方针，而人民之意见、主张需有系统、有组织地表达，才能对政治发生影响。政党就是集约民意，形成有势力、有组织、表民意的工具。由于人民之利益、意见不一致，故政党为无独有偶之物。政党之间必有竞争，“竞争者，政党之必要也。政党者，有竞争而无调和者也”。厌恶政党竞争、倡言不党者，或则因为久生息于专制政体之下，以苟安为第二天性，不懂得政党必有竞争的道理，或则无明确之政策主张，往往随政党竞争之形势而定趋从。鼓吹调和党见者，不明白政党党见的价值，要求各政党政纲，“名为一致进行，实则两党闭口，将始也遇一问题发生，两党为同一之论调，而政党渐归于消灭，其继也遇一问题发生，两党并无一语之讨论，而国家日即薄弱。今之为调和政党之说者，质言之，直接以扑灭政党，即间接以灭国家也”。鼓吹调和党争的人们又说：“今日中国政党方在幼稚时代，不能与欧美并论，与其竞争而多故，不如调和而息纷，况孙、袁握手，心迹共白，黄克强达京亦奖饰袁氏，党魁如此，党员何事多言？”对于这种言论，胡朴安提出，中国之政党与欧美之政党虽有幼稚与成熟之别，但这并不能成为调和党争的理由，“至于党魁与党纲尤不能混视。两党党魁握手于前，两党党员竞争于后，此政党必然之事也。政党之分立，由于党纲，党魁不能违背党纲，强党员之服从，党员不能牺牲党纲从党魁之意旨。党魁握手，感情之作用也，党员竞争，党纲之作用也。使党员因党魁之意见为转移，此之谓徒党，非政党”。胡朴安的上述言论在民初调和党见之论甚嚣尘上的时候，显得很另类，但却不乏真知灼见。

所谓政党有实力，最重要的是政党的社会基础，能够代表一定社会阶层的利益并得到其拥护，而民初各政党大都是游离于社会各职业之外的新旧政治精英的结合，“都没有民众作基础”，“都不能代表民众的利益，成了水上无根的浮萍”。所以如此，一方面是因为国人政治意识淡薄，另一方面也是因为各政党不以积极争取普通国民之支持为急务。传统的专制制度之下，参与政治只是皇亲国戚、功勋世家以及士大夫的专属，一般百姓信奉国家大事肉食者谋之的古训，以交粮当差为本分，既没有参政机会，也没有参政意识。民国初建，政治制度上虽有巨大变革，但社会变动仍然十分有限，国民参政意识仍然普遍淡薄。各主要政党虽初步建立了各自的组织系统，也有自己的报刊作为宣传其政见的阵地，甚至在国会选举过程中，也还有过公开的竞选活动和演说，一时气象颇为喜人，政治亦颇有生气。但是受传统政治运作方式的影响，政党领袖与党务人员在发展党员时将眼光集中在政界、军界、学界，尤其热衷争取军政人物加入自己的政党以扩大党势，利用行政力量与军方实权人物来扩张党势，总统、副总统、各省都督等等，都是各政党争相网罗的对象。当时即有人对此批评称，“甲党欲倾乙党，则依政府之力以为后盾；乙党欲倾甲党，亦如之”。与此相对照，各政党对于进行“国民之运动”，培植自己的社会基础则缺乏自觉意识，也少有实际的行动。黄远庸即批评：“吾观各党之汲汲于政权及他种计划，而无一处有大道之演说，无一人直接为国民之运动。”不仅如此，各政党与资产者的关系也甚为疏远，各政党对于依靠资产者的必要性也缺乏明确的认识，而资本家们也并不认为各政党就是自己的利益代言人。这从民初各主要政党的经费来源可见一斑。

民初各政党的经费除了党的领袖们以及党员的捐助之外，主要依靠中央政府或者与其关系紧密的地方都督的资助。比如，中华民国联合会和统一党“所花的可以说都是袁世凯的钱”。共和建设讨论会的经费，“除部分会员（主要是华侨会员）捐款外，更大部分来自官僚军阀之手。据孙洪伊说，其中一半是湖北都督黎元洪给的”。统一共和党成立之初曾得到云南都督蔡锷10万元的资助。国民党的经费主要由在中央和地方任行政官员的国民党党员设法筹措，国民党南方四都督出资尤多，而袁世凯在下令解散国民党时，指斥国民党与南方“乱事”有牵连，称“李烈钧先后接济该党本部巨款，动辄数万，复特别接济该党国会议员以后资”。进步党成立之初，据称统一党曾获得袁世凯160万元的活动经费。这在民初政党中是很普遍的现象，而资本家捐助政党的情况则极少见。资本家们的心思全在发财致富上，对于政党及其活动并不积极，除个别资本家如张謇之外，极少有积极参与政党活动者。李剑农批评民初鼓吹政党内阁的人们：“只知道要造成责任内阁制，需造成拥护内阁的政党，不知道拥护内阁的政党，还要民众站在它的后面去拥护它。”此批评可谓一针见血。政党与社会基础的关联需要在长期的政党政治中逐步发现、逐步培育。民初虽出现政党林立的现象，但各政党主要的精力都在直接参与政务，争取政治权力上，对于动员国民，构筑自己政党的群众基础方面，还没有来得及着手实质的工作。即便是建党之初就声称不汲汲于政权，而以“涵养共和政治信条”、普及国民常识、进行“国民的运动”为活动要点的民主党，也没有照此进行。各政党缺乏稳定的社会基础，没有固定的社会公众的支持，待各政党遭到专制势力打压时，转瞬间即消散。

所谓比较健康的政党文化，是指在社会上活动的政党对于政党政治必须遵从的基本规则达成共识。这个共识，民初人士称之为“党德”。此党德并非党员的个人修养，而是政治活动的基本规则：政党之德即在“听反对党意见之流行”。对于这一问题，章士钊曾有比较完整清晰的论述，他说，所谓“听反对党意见之流行”，其主要含义有几个方面：第一，一国之内，国民的利益是分化的，各政党的政策主张都只是代表部分国民之意见，政党之间都应承认，无论他党己党，其政策主张都代表部分国民的利益，都有合理性、正当性。有这种认识，才能真正尊重敌党，“听反对党意见之流行”。第二，政党的竞争是政纲之间的竞争，政党要实施自己之政纲，只能通过和平的、公开的竞选争取选民。当选举竞争时，自诉之选民外，不使用他种卑劣手段。若选举胜利，获多数选民之支持，即出而组织政府，实行自己的政纲，但绝不敢以势凌人，谛听反对党之意见而保持己党固有之力；若选举失败，则释然于党势之消长，嫉与忿两无用之，自动居野，对于政府为严密之监督，并伺机攻击政府，以为第二期之振作。“微尘”在《时报》发表文章称，政党之党德包括：第一，当有“提携心”。政党所竞争为党纲，为国利民福之政策，当以光明正大之手段竞争，对于敌党应当有提携之心，勿以卑劣手段妨碍他党之进行及发达。第二，当有服从心。一问题之发生有正反两面之主张，政党之所竞争为政策主张，竞争胜败从国民之选择，若失败则安然接受，而图下次选举之再起。第三，要有责任心、忍耐心、义务心，而无权利心。政党之活动在谋国利民福，政治人物组织政党、开展政党活动，需要有谋国利民福的责任心，需要有坚毅的忍耐心，需要排除争权夺利之念。梁启超也特别强调，政党活动不能以卑劣之手段妨碍他党之行动，“政党者，各从其所信，以代表一部分之国利民福者也。吾固言之，国利民福非一端，往往相反而相成。故甲党持一政策，指为国利民福，乙持一正相反对之政策，而亦指为国利民福，实则各皆代表国利民福之一部分，而不能赅其全，而取舍轻重相权之间，则莫如各明一义，往复辩难，发挥无余蕴，以听国民之抉择，政党之功用全在于此”。有异见之政党与己党相对峙，实治党事者最欢迎也。孙中山亦指出，政党应当为光明正大之竞争，“既有党，不能无争，但党争须在政见上争，不可在意见上争……求胜利之方法，须依一定之法则，不用奸谋诡计，是之为党德。如但求本党之胜利，不惜用卑劣行为、不正当的手段，谗害异党，以弱本党之敌，此种政党，绝无党德”。关于党德问题，民初思想界的论述很多，主流的意见大体都比较接近。民初鼓吹政党政治的人士，对于多党或者两党存在的必然性及其价值，对于尊重敌党之必要性，曾有很明晰的论述。比如章士钊即说：“凡一党欲保持其势力之常新，断不利于他党之消灭，而亦并不利于他党之微弱。盖失其对待者，己将无党可言。他党力衰，而己党亦必至虫生而后物腐也。”孙中山说，“凡一党秉政，不能事事皆臻完善”，必须有时刻准备取而代之的在野党进行监督。

民初思想界对于政党之价值、政党与朋党的区别；对于政党竞争应当竞争于轨道之内，为公开的选举活动，不能用阴险之手段，不能用武力手段；对于要容许异党、尊重敌党等问题，多有论述，其认识还是比较到位的。第一届国会选举中曾出现各种形式的选举舞弊现象，言论界对此也曾有过批评，也曾发生过选举诉讼。这些都表明，思想界、言论界对于选举应当公开、合法地进行，在价值取向上也有比较一致的肯定。但是尊重敌党、听反对党意见之流行、服从多数民意之选择、政党竞争要光明正大这些政治信条与政治行为习惯绝非短时间内可以涵养的。在民初的实际政治生活中，党派之间彼此攻击、互不相容的情形还相当严重。比如，在唐绍仪内阁即将倒台时，共和党北京本部就曾电上海支部，声言“同盟会员实不宜再为总理”。唐绍仪内阁倒台后，共和党又公然称同盟会不得组织内阁，同盟会员郑师道则在参议院说，除同盟会外，不承认他党。时人有感于共和党与国民党两个主要政党“皆欲取消其异党之人格而后快”，政治竞争“用心全不欲局中著手，只欲局外扰乱破坏，以冀一己之不败”，曾痛彻指陈：“一国之大患，莫大于其全国之有力分子不能依和平秩序竞争之轨道，以相与进行，而各含有不平之意思，以相图片龁，此意思互相隐忍，互相弥缝，则幸得一日之小康，而国家正当之职务亦绝对不能进行；极至一朝不能隐忍，不能弥缝，则大患至矣。”政党之间彼此抹黑、无中生有、攻其一点不及其余的攻击之词屡见不鲜。同盟会—国民党攻击原立宪派拥护袁世凯是为了谋求帝政复活，立宪派则攻击同盟会—国民党欲破坏秩序、垄断政权、谋求二次革命。这些攻击都将对方置于破坏民主共和政体的境地。既然立宪派欲恢复帝政，国民党欲谋求二次革命，则无论立宪派，还是国民党，都变成了革命党，都可以用武力解决。这已经逸出正常政党活动的常轨。此确为“文字之劫运，言论之魔障也”。

三

政党发育不成熟是制约政党内阁建立的重要原因。民初反对政党内阁的人士反复强调，政党内阁需要发达成熟的政党，中国现在政党尚不成熟，没有实行政党政治的条件。而政党是在历史发展中逐步成熟的，在短期内中国不可能实行政党内阁，否则就是拔苗助长。吴贯因称：“政党政治多由历史上逐渐发达而来，非如饼师造饼，顷刻可就。”中国既没有成熟的政党，“彼谈政党政治者，其亦可废然思返矣”。刘少少称，政党内阁在欧美各国“并非法律上之名词（不同于立宪政体之名词），亦非政治上之策略（不同于中央集权、地方分权等名词），乃纯为事实上自然作用而成者也”；“欧美各国政党内阁之形成，非一朝一夕侥幸所能得”，“皆由事势积渐自然之成行，而不可强也。……政党内阁在一国政治中之进行，譬之人身生理之发育，皆有必由之径路，机到自熟，无可强为。今其党而曰，吾主张政党内阁，是无异某人方髫龄而曰，吾主张二十岁也”。他们强调，政党的发展是历史自然发展的结果，并非人力可以强为。

假若政党果真是历史自然发展之物，则中国要建立政党内阁，就必须坐等政党之自然发育成熟，再组建政党内阁，这需要很长的时间，鼓吹政党内阁的人们不愿意等待。他们希望发挥人的主观能动性，希望能够寻找到一种办法，可以通过人的主观努力，加速政党之发育。对于这一问题，民初鼓吹政党内阁的人士主要试图采取政党合并的方式，将林立的政党合并成数个或者两个主要的政党。其办法则是通过政党领袖之间的联络，在政纲上求同，在人事安排上照顾各方利益，然后召开合并大会，对外宣布合并来完成。民初最主要的政党如共和党、国民党、进步党等，就是通过此种办法完成整合的。但是，政党组织上的合并容易完成，而政党与社会公众联系的建立、政党实力的养成、党德的培育，却不可能在短时间内完成。

还有一种方案是章士钊提出的“毁党造党”论。章士钊是在陆征祥内阁风潮正激烈之时提出这一见解的，那时他已经从政党内阁论退回到混合内阁论，不过他仍然希望从速构建真正的政党，以便早日建立政党内阁，为此他发表了一系列文章。概括起来，章士钊认为，政党之发生可以有两种方式，一是“本诸历史”而生的政党，即是在实际政治活动中，有共同利益诉求的人士逐渐结合成政治派别，然后为扩大组织，乃寻求可以号召于众的政纲，故往往先有党，然后再定党纲。另一种是“本诸逻辑”而生的政党，即有国家思想、有政见的人士为谋求掌握国家权力，实行自己所持之政见，相与结合为团体。此种政党是政治人物先有政见并先搁置其政治家之身份，而以学者的身份、哲学家之态度沉思渺虑，从容商讨国家大计，然后出其政治家之手腕组织政党、号召徒众，谋实行其政见。他认为，中国的政党所以不善，因系先植党，而后缘附政纲所致。在缺乏政党传统的国度，人们对于政党不了解，提出政纲之时，非有时间从容研究社会公众的需求，又不能区分“政治主眼”即重大的现实政治问题与政纲，遂使党纲大多雷同。政纲既雷同，就自然出现党员跨党现象严重，一些重要的政治人物甚至身跨数党，出现所谓“等入党如酬应，视合党为调羹”的现象，政党之间的竞争也很容易逸出轨道。

他强调，对于中国来说，尽快组建政党内阁具有极其重要的意义，不能坐等政党自然成熟，不能固守政党为历史发展产物的思维，而应走“本诸逻辑”制造政党之路。其方法是先将现有的政党全部解散，一若民国未曾出现过政党此物，然后召开所谓“政见商榷会”，“各政党之贤豪长者，将去其政家之面目，而以哲家之资格出席兹会。举吾国所有政治财政社会教育种种问题，至短以五十年之目光，至少以一年半岁之时间，相与尽情讨论之。讨论之结果，各问题总体核算，必致正负两面各各有人。于时，正面者就正面之主张制为党纲立为一党，负面者亦就负面之主张制为党纲立为一党”。这样就会形成两个壁垒绝坚之政纲，欲投身政治生涯的人，也就可以易于分别，知所走集，就能形成两大政党。两党之外的其他小党就会因无力与此两大党相抗衡，逐渐消亡。简单地说，他的主张就是，先解散各政党，再开一个时间长达一年半载的学术研讨会，各党领袖就国内重要的政治、财政、社会和教育等问题充分研讨，然后将主要意见分成两大类，形成两大政纲。领袖们则根据其可否选择其一，相与出而组党，就可以形成两大“纯粹建筑于政纲之上”的政党。显然，这是一个书生气十足的方案，政治活动不是学术研究，不是严谨的学者之间的学术讨论。严谨的学术研究、学术讨论主要是理性在起作用，而政治活动则牵涉太多的现实利益与历史恩怨，不是政治领袖的个人理性可以决定的。章士钊寄希望于各政党之贤豪长者发大愿，将现有的政党全部解散，这根本不可能。现有的政党是政治领袖们好不容易结集而成的，是他们谋求实现其政治见解、达成其政治抱负的利器，他们岂愿自行解散。即便政党领袖们愿意解散政党，但政党并非领袖的个人之物，并非领袖个人说解散就可以解散的。即便政党解散了，政治领袖们也愿意参加所谓的“政见商榷会”，他们在商榷中达成了某些共识，可是要他们摆脱过去政治活动所结下的种种恩怨，完全根据政见与别的领袖一起出而组织政党，也十分困难。当时即有人高度怀疑各党领袖是否肯牺牲党见，将现有的政党全部解散。又有人很中肯地指出，“党争之弊在心理而不在形式，如重私交重个人，不重党纲，乃国民普通心理。此等心理非研究讨论之结果能变之”，试图通过学术研讨式的政见商榷，短时间内改变国人传统的以地缘、业缘、僚属、朋友和师生等关系进行结集的习惯，完全依据自己的政治见解结集成党，几乎不具备可行性。对于“毁党造党”论，时人“颇高其理想而病其不切事情”，章士钊自己也承认这一点。吴稚晖很直接地说，“余小子又落于十丈云雾，诉诸良心上之逻辑，似不可通”。这代表了当时不少人的看法。

结语

从民初的政治实情看，资本主义尚欠发达，社会组织程度还比较低，国民缺乏自治习惯、政治思想与政治热情。革命之后，政治势力分化严重而政党发育极不成熟，本不具备实行政党内阁制的条件。总统制对政党成熟度的要求比政党内阁制要低，也比较能满足政治转型过程中政治强人的政治雄心，比较适合由专制政治初入共和的国度。但是，在共和政治基本条件尚不具备的情形下，熟谙权术、富于权欲、不懂得政党运作、不信奉共和政治的基本原则而迷信威权政治的袁世凯掌握军政实权，实行总统制有总统集权的风险，容易出现墨西哥革命后那种军政强人长期专权的局面。也正是忧虑出现此种局面，追求民主政治的力量希望一方面借政党内阁制制约袁世凯，防止其破坏共和；一方面借政党内阁制使本派势力获得直接组织政府的机会，乃鼓吹政党内阁制。但现实条件的制约使民初的内阁不可能成为政党内阁，而只可能成为官僚内阁、总统内阁。一定政制总需要从现实条件出发，才有现实可行性。脱离现实条件而单凭借理想设计的政制，在现实的政治格局中必定会变形，甚至完全落空。就民初的社会条件与政治格局而言，无论总统制还是政党内阁制，都难保障共和的落实。这似乎有点宿命论的味道，但事实却正是如此。

作者简介：邹小站，中国社会科学院近代史研究所研究员、中国近代思想史研究室主任。

（文章来源：《社会科学辑刊》2021年第3期）