【内容提要】

黄河侵淮往往致使淮北地区泽国千里，灾黎百万，是南宋以降延至民国时期黄淮关系的焦点。1933年初，旅津同乡电告皖人，称河南省建设厅有引黄河经皖北入淮河之计划。这一消息的传布，在皖北引起极大恐慌，并引发长达近两年的“导黄入淮”纠纷。其间，无论是南京国民政府中央有关机构还是河南省政府，始终坚称相关工程主要系地方灌溉之举，无危害皖北之虑。事实上，导黄入淮是国民政府治理黄河的重要设想，有改良豫东盐碱地以增加国税的诉求，也是河南省政府试图缓解黄灾、发展灌溉等维护地方利益的主要举措。理论上，此次事件中，地处淮河中下游并长期深受黄河南泛之苦的苏、皖两省有着共同利益，但保障导淮工程、淮北盐课等国家“大局”及地方利益则导致了江苏官方的集体“失语”。

【关键词】

导黄入淮 水利史 环境史 李仪祉 陈果夫

展开现今的中国地图，黄河与淮河宛如两条孤立的巨龙，并无关联。事实上，南宋以降，黄河下游尤其是河南段，南泛淮河流域渐成常态。马俊亚对淮北社会生态史的研究表明，历史上，当首都位于黄淮区域时，淮北地近京畿，是国家依赖的核心地区，政府自然会给予相当的政策倾斜。然而，南宋以后，伴随着政治中心的南迁或北移，淮北成了边缘地区，把灾患引向此处，就有了维护“大局”的政治借口与实际需要。明清两代对黄河的治理远超过去任何一个朝代，但此举并非基于民生考量，主要是为了保障京畿的安全和各种物资供给这一“大局”。国家治水实践中将黄河水逼向徐邳一带，人为地把黄河中下游地区的水患转移到淮北，将之作为“局部利益”予以牺牲。1855年，黄河改道北徙，运河漕运体系难以为继，清政府改变原有的资源配置模式，逐渐退出黄河、淮河治理，使之成为地方事务。黄河虽然北流，但长期夺淮导致淮河水系河道淤塞，淮水失其归所，水患反而日益加重。

学界对全面抗战前十年的黄河、淮河治水领域的研究已经取得很多成果，但综合黄淮关系的考察还较为笼统，缺乏专门研究。南京国民政府建立之初，“导淮之声，遍于全国”，时任上海市工务局局长，即将兼任导淮委员会（下文简称“淮委会”）委员的沈怡就谈道，黄河与淮河有切身关系，导淮必先治黄，黄不治淮难苟安。黄河水利委员会（下文简称“黄委会”）委员长李仪祉也指出，随着清末黄河管理制度的演变，“河道益坏，溃决愈甚”，1933年以后，连年决溢，侵及淮域。美国学者裴宜理（Elizabeth J. Perry）提到，在中国历史上，似乎没有任何一个区域引起集体暴力的持久性、规模性，能够和黄河南泛与淮河共同塑造的淮北相比。黄丽生则指出，南京国民政府视淮河流域为其核心区域之重要腹地而特别重视导淮，对黄河的忽视以及未能将之纳入治淮的考虑范畴是其治水政策的一大弊端。美国学者佩兹（David Allen Pietz）认为，南京国民政府肇建时，淮河流域下游的水利和社会问题极其复杂，然而与治黄这一更为艰巨的任务相比，导淮则成为可能。南京国民政府为增强政治合法性，巩固核心区，将水利建设重点放在淮河下游。张岩则探讨了黄委会成立前南京国民政府初步介入治黄的相关问题，指出此举与导淮有关。

20世纪30年代前中期，河南、安徽和江苏三省展开的“导黄入淮”纠纷，既是涉及黄淮关系的重大问题，也聚焦了中央与地方及省际关系等多重利益博弈。本文拟通过对这一纠纷的研究，管窥南京国民政府前期中央和地方治理黄淮的逻辑与实践。

一、 纠纷缘起与各方言说

1933年3月30日，一封发自上海的电报传到国民政府淮委会，落款是“安徽导淮协进会”。电文大意为：据安徽旅津同乡电告，河南省建设厅有引黄河入贾鲁河经颍河入淮河之计划。“自古淮不为患，淮之患由黄河入淮始，厥后逐渐淤垫，入海力弱，皖居淮之中枢，受祸因之弥烈。”若引黄入淮，汛期时，“高屋建瓴，一泻千里，泛滥之广，必有甚于决口者，不惟皖北尽付沦胥，江北定遭波及……且水退以后，黄河泥沙最多，节节淤垫，流弊所极，将使淮甸陆沉万仞，不复在”，故恳请淮委会“迅咨豫省府，制止此项损人不利己，以邻为壑之荒谬计划”。

电文送达次日，淮委会即咨请河南省政府，查照办理。4月18日，河南省政府在给淮委会的咨文中称：

本省近因惠济河淤塞，仅就原有河道加以疏浚，以资宣泄开封市内积水，并拟用二呎径虹吸管汲取黄河之水，以资灌溉，管口随时启闭，流量甚微。前此曾有导黄入贾鲁河之拟议，但尚未详加勘测，即使事属必要，自应与下游有关各省详为商榷，再行决定。至豫北已有动工之说，更非事实。

安徽方面所言，主要归因于“报载不详，致起误会”。4月20日，河南省建设厅在致淮委会的公函中，就“导黄入贾鲁河之拟议”还做了补充说明：“现为慎重研究起见，拟计划导洛济汴，统治汴洛二水渠，化汴河以利农航，正在派员详细测量。”洛水（今洛河）乃河南境内最大的黄河支流，这里的汴河主要指贾鲁河。可见，在回复中央水利机构的电文中，河南方面承认，业已实施引黄河干流入惠济河，并计划导其支流（洛水）入贾鲁河。不过，当凤台县民众代表、阜阳县党务整理委员会分别致函淮委会，提出与安徽导淮协进会相似的诉求时，可能是为了避免激化纷争，淮委会只是转述了河南方面4月18日的答复，并未提及20日补充说明的导洛济汴工程。

随后，寿县水利工程委员会与安徽导淮协进会先后致电淮委会表示抗争。其中，安徽导淮协进会提出：“豫省犹不肯变更其计划……注重导黄……又将入漳、入卫与入贾鲁河并列”，并较早对河南疏浚惠济河表示担忧，认为该河与贾鲁河本系同流之支派，南出太康，经鹿邑入皖，为西淝河、涡河之源，与皖北亳县、涡阳等县关系极大。至于该工程的具体细节，如所引黄水的流向、流量等问题，“真相不明”，请河南详复情形。值得注意的是，此次淮委会给寿县水利工程委员会的批文，与之前回复安徽方面关于河南导黄入淮的表述有较大出入，提到了导洛济汴，但指出该工程尚在派员详细测量中，待计划就绪，“自应送请贵会参考指导”。至于惠济河工程，河南省政府强调：“全为灌溉田亩起见，并非导黄入淮，绝无以邻为壑之虞。”从安徽省建设厅公开发布的信息看，似乎接受了这一解释。

短暂的平息后，随着导洛济汴计划的传布，以及惠济河工程的推进，安徽方面重启抗争。1934年春，蒙城县水利工程委员会副委员长、商会主席等联名致电国民政府主席林森，称在皖人呼吁、中央俯念下情等压力下，河南暂时打消了1933年春的导黄入淮计划。但据《大公报》载，河南借口宋代导洛济汴，以利漕运，欲引洛水分两支，一支由沙河经贾鲁河入淮，一支经惠济河通涡河入淮，此举较1933年春的计划，“遗祸皖北更逾百倍！此其以邻为壑，更有变本加厉者也”。至于惠济河工程，因涡河为惠济河之尾闾，由亳县入皖，经涡阳、蒙城、怀远入淮河，而亳县以上河道久已淤平，惠济河“仅有其名，几无引河之可指，此在豫人，人人知之”。该工程将使河南本不入涡河之水，皆由惠济河下注，导致原已无法承受既有流量的涡河势必产生更大危害，请国民政府迅予制止。旅苏安徽同乡会也以此为由致电淮委会，强调此举对皖省的危害及皖人的诉求。安徽省政府整合蒙城县水利工程委员会、旅苏安徽同乡会等各方意见，咨请内政部制止河南引洛入淮计划。同时，也向淮委会、河南省政府等施压。

对于这些陈诉，淮委会委员长蒋介石综合河南方面的回复致函国民政府文官处，重申导洛济汴尚在研究，如若推进，“自当将详细计划，商请关系各方参加意见，绝不至以邻为壑，只图自利”；至于惠济河工程，若与皖省利益有冲突，自应加以修正，但虹吸管汲取水源规模小，“当无危害邻省之虑”。

皖省并未就此止步，为了进一步提供论据，安徽导淮协进会派员前往河南实地调查。安徽方面在呈淮委会的电文中，虽然接受了河南对导洛入贾鲁的解释，即工程难度和耗资过大，尚处于“设计”阶段。但已基本完成的另一项导黄入淮工程——黄惠河工程激起了安徽方面的恐慌。据河南省建设厅一位工作人员所言，该工程于1932年动工，次年农历八月全部完工，“约长三百四十余里，宽八丈，底宽四丈，深一丈余”。起点为开封城北黄河南岸柳园口，于此安装虹吸管，引水入惠济河，流量可达240立方米/秒，尾闾与皖北亳县之涡河衔接。由于间接连通黄淮，安徽导淮协进会认为，该工程必将导致频年水患的皖北“陆沉堪虞”，“亟应誓死力争，以图挽救”。

而同一时期，淮委会也派遣技士孙士熊在河南方面的“引导”下做了相关调查。孙在呈淮委会的报告书中,对贾鲁、惠济二河的现状、濒河土壤与虹吸管引水计划等做了较为详细的梳理，并附有个人意见。报告指出，引洛入贾鲁尚在研究之中。“豫省黄河以南之地势，西北高而东南低，所有雨水均自西北流向东南入皖北而注于淮”，因此，疏浚惠济河，利用虹吸管引黄入惠，启闭有时，对皖省无甚影响。“欲求东南数省免受黄河之害，当重视黄河南堤之巩固与否，似不在惠济之是否疏浚也。”显然，孙的这一看法是极为表象的，因为若无前述工程，河南相当一部分雨水或黄河南泛之水将停潴于本省，而非因地势原因全部流入淮北。安徽省政府致电淮委会提出：“查历年淮河本流，宣泄已苦不畅，今豫省大辟贾鲁、惠济诸河，众水归壑，既深引黄夺淮之惧，尤切淮区泛滥之忧，此皖北十余县人民，所同深惴惴者也。”但淮委会也只是依据孙的报告和意见做了回复。1934年11月15日，当安徽省建设厅厅长刘贻燕在黄委会第三次大会上提出会核黄惠河计划时，这一工程的主要功能已被黄委会简单地解释为“冲洗开封城内污水”。

至此，历时近两年的纠纷不了了之。表面上看，此次事件最终被国民政府中央有关机构和主导工程的河南省政府解释为：豫省主要基于地方灌溉之需，疏浚惠济等河，所利用现代科技手段——虹吸管引黄河水，流量甚小，启闭有制，对皖北无甚影响，不过是安徽方面杯弓蛇影。时任黄委会委员长李仪祉在向德国水利专家恩格思（Hubert Engels）请教时就持相似观点，认为历史时期业已塑造了人们对黄河的恐慌，导致“数千年无敢言利用河水于下游以放淤或灌溉者”。当时马克思主义经济学家张锡昌指出，这一事件主要是治水中局部性的呈现，属于省际冲突，“充分表现中国政治浓厚的地方性”。然而，事件的真相是否如掌握话语权的中央水利机构和深为蒋介石倚重的刘峙所主政的河南省政府陈述的那样？

二、 治理黄河与增加国税

中华民族的起源与洪水治理神话天然联系在一起。张光直指出，在传统中国史的书写中，大禹治水与其建立的夏朝作为中国历史的开端，无疑植根于每一个受过国史起源教育者的观念之中。日本学者称：“自古能治黄河者，即称为能治中国。”这也是禹之后，其子被众多部落首领奉为继承人的重要缘由。从某种程度上而言，治黄即是治国。治理黄河的成效，既是评价统治者得失的重要标准，也是政权兴衰更替的晴雨表。

进入民国，历届政府都曾着手治黄。北京政府虽有志于此，但政局分裂、事权不一，治黄这样的大工程更是奢谈。孙中山在《建国方略》中特别强调，“黄河筑堤浚水路，以免洪水”，这对自诩“继承中山先生遗志”的国民党的治国理政产生影响。蒋介石在1928年初春的日记中写下：“北伐完成以后，亟思解甲下野，预备作导淮河、浚运河、修黄河……以完成中师物质建设事业也。”南京国民政府成立后，视“水利建设”为“国家建设”的重要构成。为构建政权的合法性，加强对黄河的关注，自是题中应有之义。然而，当时淮河以长江为出海口，一旦淮河灾重，极有可能影响长江下游地区，殃及核心区，所以南京国民政府“视导淮工程为全国水利建设之首要”。 1928年，建设委员会业已设立整理导淮图案委员会。1929年1月，国民政府成立由蒋介石任委员长、超部委级别的淮委会，聘请国际著名治水专家，征集专门人才。

与此同时，征诸历史和现实因素，黄河南泛之势严峻，国民政府不得不予以重视，但治黄的一个主要目的是为导淮服务。1929年初，蒋介石在日记中写道：“导淮以五年为准，完成计划”，而治黄则尚处于“准备”之中。同年，蒋指出：“河身地势北高于南，有如高屋建瓴……万一不幸，黄河从开封、兰封一带南决，则必夺贾鲁河、沙河以入于淮，若从曹州东南一带南决，又必灌巨野以入于泗而并侵及于淮，理有必然，势难避免。”又因导淮“关系国计民生至为巨要”，已积极筹备动工，“黄淮两河利害密切……倘淮河开工而黄河延不举办，不幸决而南趋……淮河首蒙其害，前功尽弃”，因此，蒋要求行将成立的黄委会严防黄河南泛。

1932年的黄河河务会议上，实业部指出：“近据报告，下游河床淤垫日高，低水位已高出平地丈余，若再不加治理，则……南下夺淮……在最近数年以内均有实现之可能。” 1933年，受国联委派协助导淮的荷兰籍工程师蒲德利（F. J. M. Bourdrez）经过实地调查，在给淮委会总务处处长沈百先的密函中强调：“我等视察时，对于黄河再向南侵淮曾再三讨论……此种危险日益严重，黄河决口之可能性不可忽略也。”同年6月，即黄委会正式成立前夕，由蒋介石署名向国民政府呈文：“历年以来，迭经中外水利专家分途视察，均以黄河南犯侵淮在在堪虞”，请饬黄委会于第一期工程内，注意原本未重视的下游堤防问题，“俾黄河无南犯之虞，淮域借资保障”。淮委会在给黄委会第一次大会的提案中说得更为直白：“黄不速治，淮难独善，中央有见及此……明令组织黄河水利委员会。”此次大会通过李仪祉拟定的治黄纲领性文件中明确写道：“黄河之变迁溃决，多在下游，故于根本治导方法实施之前，对于河之现状，必竭力维持之，防守之，免生溃决之患。”

因此，阅读这一时期国民政府有关治黄的主要文件可以发现，几乎无一例外地都将防止下游溃决视为首要任务，而在河南段分水入淮也被看作治黄的重要举措。

1932年10月，经国民政府中央政治会议决议，特命王应榆为黄河水利视察专员。经过近3个月的考察，王向国民政府呈交《治理黄河意见书》，在1933年3月11日的国民政府委员会第六次会议上予以专门讨论。会议认为，“意见书所陈治理办法极有见地”，责成“中央及地方主管建设机关商洽，采择切实计划办理”。而这份意见书中明确提及“导黄分流”，即引黄入贾鲁等河“可杀本流之洪水”，以解黄患。9月26日，黄委会第一次大会上，河南代表建议，为减黄患，应分水入淮。黄委会对此较为重视，在次年2月的第二次大会上，李仪祉提议对相关提案进行讨论。黄委会核心机构工务处并未反对，只是认为工程技术难度较大，可能并不经济，未必能起到分减黄灾之效。1933年初，淮委会工程师在公开发表有关黄淮关系的文章中，对河南导黄入贾鲁、惠济与淮沟通这一“整理黄河之初步计划”，“颇善其说”。此时，在治河者“多主分疏”的情况下，李仪祉致函恩格思咨询意见。恩格思坚决反对这一主张，认为：“分疏之说（即利用支流以分水势），将酿成大患，万不可行。”但在李看来，适当开辟减河，“可以不为患”，贾鲁河是黄河下游可疏水的主要河道之一。前文也曾提到，李认为河南的相关计划乃开发黄河水利的重要举措，只是皖人囿于旧观念，纷纷反对。他在1935年出版的有关黄河治本的著作中写道，“开封一带，沿黄堤外之地，多属松沙斥卤，地势卑下，不能耕种，倘施淤灌，即可化为淤壤……若能淤灌垫高，不仅增加农产，更可巩固堤防”。由于所费不赀，黄委会函商中英庚款董事会，借用50万元，协助黄惠河工程。沈百先在后来的回忆中提到，此工程乃中央和地方合力所完成。

概言之，从中央层面而言，在当时环境下，黄河治本难以实现。正如1935年9月前后财政部部长孔祥熙在给行政院的提案中所言：“查治河之法，中外专家建议甚多，均以需款过巨，未能举办，故历来治河均属补偏救弊，鲜有根本方法。”同年底，监察院在调查黄河水灾后，呈给国民政府的报告书中亦写道：“国家治理黄河……只是头痛医头、脚痛医脚……过去中外专家，所拟治黄计划，颇不乏切实可行者，徒以工程浩大，需款甚巨，故当局每畏难而不实施。”可黄河南泛的可能性与日俱增，一旦破堤，导淮工程前功尽弃，进而破坏核心统治区，危及政权。因此，1933年黄河水灾后，蒋介石上呈国民政府：“黄河南堤与淮河流域关系密切……巩固南堤，为目前最要之图。”而分减黄河水远比黄河决堤夺淮影响要小得多，这也是在黄河治本难以实现的条件下，尽可能减少其决堤南泛，进而危害核心地区的应然之举。所以，蒋对河南的相关计划持较为肯定的态度。曾任黄委会工务处处长的朱墉明确提到，河南的虹吸工程，其中一个功能就是分减黄河洪峰。全面抗战前曾历任黄委会委员、秘书长、总工程师的张含英，在1947年系统总结其20年研究与治理黄河心得的文章中写道，下游水患极重，治河当以“防洪为首要”，“倘于下游觅有可作分泄之道，以分其流，亦有减消洪峰之作用”。其中自郑州南岸开辟泄洪水道，分流沿“贾鲁河、沙河以入淮河”则为首选。这些都为证明分黄入淮乃国民政府治黄的重要构想提供了注脚。

值得注意的是，增加国税也是影响国民政府态度的重要因素，即引黄入贾鲁、惠济等河，有助于改良豫东盐碱地，增加盐税收入。盐税乃中央财政收入之大宗，1928—1937年，占国民政府税收的23%强，每年基本都维持在1.5亿元上下，仅次于关税。

一般认为，河南并不产盐，所需食盐皆仰赖外地调入，就像1936年调查开封盐务的学者所言，“河南地居中原，既不滨海，本无产盐可能”。但实际上，黄河故道附近“地势低洼，地下盐水离地过近，日光蒸发，盐质易于上升，地面自成碱层。土人刮土淋盐，借以牟利”。官方通过调研指出，黄淮地区碱地普遍，土人借之牟取私利，影响国税。“盐税为国家岁入之大宗，党政军费，赖以挹注。”以河南全省约3400万人口计，每年应收盐税1088万元，但“因碱地产盐，官盐被其侵销……农民贪碱地，淋盐利厚”，致使每年平均实收仅及六成。其中，“碱质以豫东最重”，即黄淮地区，尤其是惠济、贾鲁两河所经区域。财政部“深虞盐碱浸滋浸长，影响国课，亦愈积愈深，为害将无涯涘；又以治标之策，收效至微，不得不亟思治本之计”，于1930年派员“任豫鲁土盐研究员，从事实际考察，用为研究整水改壤之准备”。1932年，全国内政会议决议，“通过改良冀鲁豫晋四省碱地，以期根本禁绝土盐案”，并将“兴辟碱地水利，多开河道支渠，引水蓄淡”视为根本之法。财政部调查人员认为，河南开浚惠济、贾鲁等河可“根本绝灭土盐”。因此，财政部与河南省政府合组“河南省整理水道改良土壤委员会”，并提供约150万元经费。

起初，官方话语将中央参与贾鲁、惠济等河治理的主要缘由，归于地方宵小之徒制作私盐牟利，影响国课。其实，据淮委会的调查表明，贾鲁、惠济两河流域因屡遭黄河泛滥，土壤多沙，多数已成盐碱地，尤以滨河一带为甚。“居民取之，灌之以水，使卤质尽为水所融化，然后将水曝之日中，干后即成硝盐，味咸而稍苦，贫者多用以代食盐。”可见，凭借“地利”制硝盐代食盐者多为贫苦民众，根本谈不上牟利。但国民政府的关注点不在民生困苦，而是聚焦于盐税收入，“故有拨款促成豫南灌溉工程计划之议”。此时，全国经济委员会（后文简称“经委会”）水利处委员傅朴成在调查报告中写道，河南省政府与河南督销局（直属于财政部盐务署）为治理豫东碱地，有共同开河刷碱之议，主要措施即引黄水入贾鲁、惠济二河。虽言是为民生，但傅在论述此举利益时，却是重点强调，将使“数十年为害之硝盐，得以根本铲除……官盐畅销”。很大一部分原因正是如此，在“河渠甚多，率皆淤塞，疏广浚深，不容再缓”的河南，中央财政支持的水利工程，“以硝盐之区为先”。

盐税是国民政府参与贾鲁、惠济两河工程的重要考量因素，这也被当时抗争的安徽方面数次提及。1934年3月，蒙城县水利工程委员会副委员长、商会主席等联名致电林森称：“闻中央遽信豫人一面之词，竟发巨款以济之，复派工程师以助之，只冀为豫地除去斥卤，增加盐税，于皖北数十州县之巨害，曾未一为计及。”而淮委会的回复对此事只字未提，似乎予以默认。6月，安徽导淮协进会临时主席周玉山等在呈林森的电文中说道，河南相关工程计划需款480万元，豫省负担300万元，由于提出“可以增加盐税年收二百万元”，因而财政部承诺负担其余不足之数。

1938年6月，花园口决堤，黄河南泛，惠济等河再次淤塞。抗战胜利后，直至1947年底，解放战争的硝烟已经波及河南之际，国民政府重启疏浚惠济河计划。但这一工程的首要目的依旧是通过“盐碱地彻底冲洗改良”，使“硝盐根绝，官盐畅销”，“国库年有增加，亿万世而不竭”。

1927—1937年，仅军费开支、公债和赔款的还本付息三项就占国民政府每年总支出的67%—85%，这一统计数据还是来源于公开出版的资料，另有部分军事支出隐蔽在其他项目中，可用于公共工程的拨款极为有限。在这样的形势下，国民政府对河南地方水利工程、盐碱地治理能给予实质性支持，恐难将主因归于如对外宣传的那样是为了民生。

三、 分黄减灾与河南区域发展

据统计，20世纪30年代以前，黄河大的决口南徙地点全部集中于河南。加之，近代以降曾是豫东南地区重要灌溉、通航水道的贾鲁河和惠济河日渐淤塞，看似毫无缺水之虞，其实“惠济与贾鲁两河则皆以来源不足，终年大半干涸，仅资排除积潦之用，并无灌溉功能”，以致开封“东南数百里平原荒漠熯无流水，是则开封名虽有三河，而实几无水利之可言”。因此，民国以来，主政河南者往往都将治黄，尤其是分黄入贾鲁河、惠济河视作减灾、灌溉等维护地方利益的重要措施。

北京政府时期，曾任河南水利分局局长的阎枚就倡导，引洛水经贾鲁河入淮河，认为此举可减黄河水量之半，则黄患式微。“截洛入贾鲁河以达淮”也成为当时治黄的构想之一。1927年，冯玉祥控制了河南，继之推进地方建设。在其施政纲领中，就有“我们为人民除水患，兴水利”。这一时期，冯在日记中多次写下有关治水的文字，如“兴修水利为第一要务，不可缓”；“倘水利不能兴办，则口虽讲民生问题，直民死问题耳”；“黄河……上游苦旱，下游苦涝，实水利不讲之过”等。1983年，在开封黄河南岸柳园口发现一座题为“柳园口吸水机记”的断碣。碑文记，1928年春，河南大旱，冯玉祥命人赴上海购置吸水机，于柳园口安设引擎2部、吸水机3部，开掘蓄水池，修筑机器房，并在南岸各分局安设虹吸机器，“为民灌田”。半个世纪后，见证过这段历史的村民依旧记得，此举确实起到一定功用。同时，冯还遣人对黄河进行实地调研，制定《黄河水利初步计划书》，希冀推动黄河开发。由于黄河南岸地势向东南倾，惠济河又有能够导引之位置，因此提出“导黄入惠”，并说明此工程主要是为开封城提供卫生用水和灌溉惠济河流域。这一方案也被纳入1929年度河南省政府行政计划大纲。同一时期，河南的另一份水利规划写道，引黄河入贾鲁河，可以贯通黄河、淮河、长江，联络津浦、平汉、陇海三路，航运年税收“约在百万元左右。至于商业之发达，文化之进步，其无形之利益，更不可计数”。该年底，时任河南省政府主席韩复榘在呈国民政府《河南整理黄河委员会组织条例》的施工项目中，首项中就有“导洛入贾鲁河，以分黄河水势”。不过，随着冯玉祥等地方实力派与国民政府冲突加剧，河南又成为中原大战的主战场，相关工程计划未有实质性进展。

中原大战后，国民政府对河南的控制得以加强。1930年10月7日，深为蒋介石倚重的国民党高级将领刘峙主政河南。鉴于此段黄河之危，除了投入相当的人力、物力、财力用于疏浚河道外，分黄入淮以防洪减灾并借以灌溉、航运也成为地方建设的重要方针。上任之初，刘向国民党中央执行委员会提交了一项有关导黄计划的提案。开篇写道：

查黄河水势浩瀚，绵亘数省，一有疏虞，则千百万生灵财产，同付沦胥，关系国计民生，至为重要。顾历代治河，无非注意防患，虽岁靡巨款，随时堵修，而仍不免有溃溢冲决之虞，是谋治标而未谋治本，诚非长治久安之道。现在科学发明，自当有新的建设，期于标本兼治，

首先，通过对比密西西比河、尼罗河的治理，刘认为：“在河南境内黄河两岸，择地设闸与虹吸管，分水入惠济、入贾鲁、入卫，既可吸收浇地，复可以消杀水势，水势既分，河患自减。”其次，惠济、贾鲁二河均长达300余里，“沿岸皆可设闸开挖支渠，引水以资灌溉”。再者，“南至江淮，北迄津沽，亦可直接通行船舶”，发展航运。1930年11月18日，国民党中央执行委员会通过该提案，河南随即制定《黄惠河工程计划》。1931年，中国发生空前水灾，豫省亦未幸免。河南省建设厅基于水灾调查提出，疏浚惠济河能使沿河的开封、陈留等县“水有归宿，可免水患”，“其他附近各县河流以惠济为尾闾者，排水亦极顺利”；“引黄入惠”，豫东南之交通、灌溉亦能有相当之发展，利益不薄。1933年初，刘峙在给经委会委员长宋子文的电文中写道，“豫省河流纵横，溃决时虞”，“亟宜兴办水利，以裕民生”，故拟导黄入贾鲁、惠济等河。

前文提及，1933年9月26日黄委会第一次大会上，河南代表进一步推进导黄入淮计划。建设厅厅长张静愚和民政厅厅长李培基提出，将“引洛入贾鲁”作为“分减黄河水量”的主要路径。其中，李认为，为减河患，需疏导支流以减少入黄水量，其一就是导洛水及其支流伊水经贾鲁河入淮河。1934年初，经委会水利处委员傅朴成在报告书中亦明确写道，河南所谓效仿北宋导洛济汴，本质上是为“节制过量之水泄于黄河”，引“适当之水”经贾鲁河入淮河，以减河患，并未提及灌溉、航运等功能。他同时指出，这一工程不仅需款较巨，难度极大，且建成后势必会对沿淮地区造成严重危害。其实，早在1931年，河南省河务总局局长陈汝珍在《整理豫河方案》中已谈及：“引水灌田，我国自古有之，既分水势，复得水利，诚一举两得之道，亟宜推行，以尽地利而减河患。”他在论述导黄入惠济、贾鲁两河的效益时指出：

开封城市地面均较黄河平均水面低下七尺，一旦决堤，则危险万状。黄惠河成，则堤岸自可为开封之保障，下游疏畅，水有所归。即令黄河发生危险，亦可顺黄河道而下，不致汪洋荡析，贻害无穷，是开封水患得以永除。

显然，所谓“开封水患得以永除”将是依靠把灾祸引向皖北为代价换取的。一言以蔽之，导黄入淮原本就是河南地方建设，特别是治理黄河以减少水患的重要计划，而并非安徽方面的“误会”。就像刘峙在后来的回忆中所言，全面抗战前，导黄入淮计划中的黄惠河工程业以完成，使惠济河与黄河贯通，从而“反害为利”，“减少黄河下游的流量”。

四、 苏皖态度的反差

南京国民政府建立之初，建设委员会结合数据分析指出：淮河安徽段“现有河槽，已不能容众流之汇归，排泄不及，势必横流旁溢，溃决堤防”。由于地势差异，两岸受灾极不均衡，“淮南地势高亢，少有水患，被淹区域，率在皖北”。1933年，淮委会副委员长陈果夫也谈道，皖北“下流不畅，诸河壅遏，节节泛涨，到处停潴，灾荒之成，十年而八”。可知，淮河安徽段连现有的来水也无法容纳，时常泛滥成灾，尤其是在地势相对低洼的淮北。20世纪30年代初，黄河虽不直接影响皖北，但对于“受黄河之水害有悠久深切之历史”且将“皖省淮域之安危乃悬系于豫省河工之成败”的皖北人而言，听闻导黄入皖北而产生恐慌，毫不为怪。

从当时安徽各方给国民政府、河南省政府等的抗争电文看，几乎每次必提导黄入淮会使地处淮河中下游的皖北、苏北有陆沉之祸。吊诡的是，就目前所及文献而言，此次纠纷中却未见江苏省官方发声，只有民间组织江苏导淮协进会在事件交涉之初向国民政府呈请制止。理论上面对黄河南泛有共同利益损失的苏、皖两省，何以在此事件中的态度却有云泥之别？个中因由，主要还是缘于国家和地方以及省际的利益纠葛。

明清淮北治水事务中，由于国家偏重“大局”，缺乏宏观统筹，尤其是欠缺综合治理而非此即彼地牺牲穷困地区，造成了长期的地区性冲突。淮北各地的水利建设主要基于保障本地区的安全为主，不惜以邻为壑。这在客观上推动了清末的导淮设想。然而，淮河水系贯穿豫、皖、苏、鲁四省，当时中央式微，政令不一，各省权衡自身利益，难免有所分歧，特别是地处中下游水灾频发的苏、皖两省。长期致力于导淮事业的张謇曾说道：“今策导淮，自宜合两省六府公共之利害，规画〔划〕首尾，不宜寸寸而度，自分楚越。”这也从侧面反映，两省在治淮中难以达成共识、通力合作。张謇所言的“导淮之役，即难如登天”，部分原因就在此。故而，即便有张謇这样极具威望的人士奔走呼号40余年，直至其去世前夕，导淮仍不过有名无实。

不可否认，南京国民政府建立后，在导淮事业上确实较北京政府时期迈出了一大步。有学者甚至认为，导淮是南京国民政府时期乃至整个民国时期“最大的公共工程”。但是，导淮工程计划主要偏向于政治中心暨首都南京所在之江苏省（苏南亦是经济中心），这一点在1937年经委会总结10年水利建设的报告中说得非常清楚。1932年，素得蒋介石信任的陈果夫及其连襟沈百先分别被任命为淮委会副委员长和秘书处处长，成为淮委会的实际主政者；1933年，二人又各自兼任江苏省政府主席、建设厅厅长。虽然陈果夫在回忆录中写道：“我在最初担任导淮工作时，就反对那治水非先治下游的一种成见……更觉得治水非上下游兼治不可，形成我对于治水的一个主张”，可实际上，此时淮委会所代表的中央与苏省的利益交融进一步深化，各种资源和工程计划主要集中于江苏，这也引发了安徽方面的强烈抗议。在此之前，时任豫南抚绥委员长张钫就多次向淮委会表达对导淮专治下游的不满。此外，1933年6月10日淮委会第十六次大会上，陈果夫针对治黄第一期由上游导渭开始而提出：“如治黄而先导渭却有背治水先治下游之成规。”可见，陈在治水实践中的真实做法和主张并非如他在回忆录中所说的坚持“上下游兼治”。

1934年7月，安徽导淮协进会派代表前往淮委会陈诉，明确反对导淮工程无视皖省利益。其中提到：“年来钧会导淮本治水先理尾闾之意旨，施工全在下游……吾民久苦淮患，望导淮功成有如望岁，若俟下游全部工竣，不知底于何日。拟恳钧会于可能范围内将中游工程提前着手，俾中游两淮人民亦得早日脱离水火而登衽席。”陈果夫后来也说道：“导淮会与当时江苏省政府关系最大。”正所谓“导淮委员会……与地方政府之协调合作亦有不错成绩，唯只限于与中央关系密切，政情较稳，财政较富的江苏省”。

在导淮工程中，中央与苏省合力主导的政策偏向致使苏、皖两省依旧延续，甚至加深了长期以来的矛盾。这在本质上，既是苏、皖两省的纠纷，也是国家治水“大局”与皖省地方利益的冲突。由于中央导淮工程计划主要集中于江苏，从而导致皖省的治淮几乎完全成为地方性工程，步履维艰。

安徽方面就导黄入淮向淮委会提出控诉时，不仅得到的往往都是无关痛痒的答复，而且被数次提醒应注重本省的导淮事务。1934年6月，安徽导淮协进会电请国民政府饬河南取消导洛入淮计划时，文官处将这一电文转函至淮委会后，由蒋介石署名做了回复。但重点却在突出：“该会原呈所述共谋入海水道之完成一节，本会业于去岁将入海水道第一段张福河疏浚，现正积极筹款，俾得早日赓续进行”，暗示安徽方面应推进自身的导淮工程。1934年10月，安徽省政府主席刘镇华致电淮委会，请其慎重评估河南导黄入淮工程并“发表公平主张”。可淮委会却首先肯定了该工程，对于皖省要求河南在惠济河下游建闸以阻水流入安徽时说道，这全赖豫省同意与否；同时强调：“如贵省政府能依照本会导淮计划，集中地方力量，以谋促成皖境淮河达于整治之现象，而拯皖北数千万人民于水深之中，当为最切要之办法。”淮委会的态度在很大程度上就是国民政府和江苏的立场，这似乎也是中央与苏省通过间接支持豫省水利计划向皖省施压。

同样值得注意的是，黄河下游灾害的转移和对苏北的威胁也是主导苏省态度的重要原因。虽然历史上黄河几次大改道的地点主要集中于河南，但自铜瓦厢改道经山东入海后，鲁省河身淤垫，水灾频仍。伴随国家和地方撤出原本用于鲁西的治水资金移作华北其他地区的建设费用，以及河堤向民堤转变，导致19世纪90年代以后鲁西段黄河水灾日重。民元以降至1938年花园口决堤，黄河鲁西段决溢远超河南、河北和山东中下游段。全面抗战前十年，黄河两次大水灾都与鲁西密切相关。前文提到，当时无论是国民政府高层还是中外水利专家已形成一种共识，即受地理条件影响，黄河若在鲁西决口，极有可能泛滥苏北。即便1933年黄河大水对苏北影响尚小，但其趋势已引起国民政府与苏省的恐慌。蒋介石甚至认为：“黄水夺淮入运，势必不免。”黄河在鲁西南泛滥将会严重危及苏北的淮北盐场、导淮工程等事关国民政府财政命脉、统治合法性的“大局”。

1935年，黄河在鲁西鄄城决口南泛，危及导淮工程。灾害伊始，陈果夫在给蒋介石的电文中写道：“自长垣至濮阳间，河槽地势尚高，最易出险……全决南口，则水势将由鲁南直趋苏北，路线甚长，罹灾者将有二十余县之多……因此而使导淮计划及已成工事全部摧毁。”加之，淮北盐场地处苏北，其税收乃国家财政命脉，因此，当决口迟迟未能堵塞时，陈在给蒋的电文中强调，按目前趋势，“随时有纵溢横决毁坏全部盐区之危险，关系财政命脉尤巨”。同时指出，津浦、陇海两铁路亦有被冲断之虞，“事关国家交通前途，尤应视为重要”。鉴于黄河在鲁西南泛的危害，陈在上呈蒋的的电文中，主张引水北泛，以牺牲山东“二三县”为代价，保全“大局”。蒋也认可“牺牲少数尚属值得”之方案。这在一定程度上折射出国民政府治水中的“大局”观以及江苏主政者的地方意识。不过，对于此方案，由韩复榘“独占”、处于半独立的山东置若罔闻。

鉴于黄河若在河南决口南泛，大概率由皖北入淮，对苏北会起到一定的缓冲作用。相较于山东南泛对淮盐、导淮工程、津浦和陇海交通要道等国家“大局”的破坏，危害要小得多。如果人为地从河南段分黄水入皖北，则更是如此。此外，进行中的导淮工程偏向江苏，且中央有关部门业已计划将皖北变为滞洪区。因而，不论从地方利益还是国家“大局”出发，陈果夫主政的江苏对导黄入淮的支持都有深层的内在逻辑。而与此形成鲜明对比的是，1933年黄委会第一次大会上，河南代表曾提出分黄河水由故道入苏北，“以分减黄河流量”，却被中央水利机构否决。无独有偶，1935年黄河在鄄城决口，山东被灾惨重，省政府主席韩复榘重提相关计划时，也受到中央和江苏各方层层反对，韩的计划很快被束之高阁。同一时期，署名河南“平民李御卿”者，上呈国民政府，提出“治黄管见”，即在铜瓦厢黄河故道口安设总排泄闸，分黄水经苏北故道入海。李氏认为：此举不仅可减豫省河灾，尤为重要的是，“我国东部又当增一水陆大码头且连年为患之淮水又能借道入海，苏皖两省之民可脱鱼腹之祸业”，一举数得。可能是鉴于李的“平民”身份，这一条陈更是石沉大海。

结 语

南宋以降，黄河夺淮，致使淮河流域水灾益烈。1855年黄河北徙，受水道淤塞和国家政策转向等因素的影响，淮北水灾仍不断加剧。黄河南泛构建的灾难记忆从未远去，悲剧重现的可能性就像悬在淮北人头上的达摩克利斯之剑。黄河下游省份，尤其是河南、山东的治黄计划与实践，势必牵动饱受黄河夺淮之苦的苏、皖两省人民的心。加之1916年、1921年和1931年淮河流域的大水灾历历在目，不难理解1933年初听闻河南有导黄入淮计划时，安徽各界，尤其是皖北人的激烈反应。通过近两年的交涉，无论是这一工程发起者的河南省政府，还是中央水利机构淮委会等，给出的最终解释皆为相关工程仅为发展地方灌溉、航运等需要，对皖北地区并无影响。

在行政权力居于支配地位的传统社会，当多重权力纠葛在一起时，表述的“正确性”往往与权力的层次呈正相关。特别是牵涉治理黄河、淮河这样与国家治乱兴衰有重大关联的事务，又同时涉及中央和地方、国民政府主要统治省份之间的利益纠纷时，真相很难仅仅停留于官方文本建构的表象当中。

黄河治理，尤其是水灾频发的下游之防治历来是一项国家工程，牵涉多方利益，深刻影响地方荣衰。南京国民政府建立后，由于和淮河关系紧密的苏北是统治核心地区之腹地；淮河出海口的长江下游地区乃政治、经济中心所系，因此较为重视导淮。同时，鉴于黄淮关系密切，国民政府对治黄也给予一定的关注。在疏浚河道等治本之举难以实现且黄河南泛势如建瓴的形势下，分黄入淮不仅为历史上治河名家所认可，也是当时国民政府的重要构想。加之，受黄河南泛影响的豫省淮河支流一带形成大片盐碱地，地方贫苦民众取之制硝盐以代食盐，从而影响中央财政收入。因此，适当引黄入贾鲁、惠济等河被国民政府视为增加官盐销量，提高盐税收入的有利之举。

河南自宋以后，累受黄河泛滥影响，社会生态日益衰败。1855年黄河改道后，随着运河漕运体系的荒废和国家服务调配的转向，治黄逐渐降为地方事务。这一时期主政河南的官员基于本省减灾、发展的考量，积极推进导黄入淮工程。概言之，即便在纠纷中，河南方面一再申明，所谓导黄入淮纯属误解，但事实上，此举本就是河南地方建设的主要构成部分。

理论上，此次纠纷中，同处淮河中下游，又饱受黄河夺淮苦难的苏、皖两省，具有共同的利益诉求，但双重利益纠葛又导致江苏官方的集体“失语”。这一时期，导淮乃南京国民政府治水事务中的头等大事，而首都所在的江苏及淮河出海口的长江下游，较之皖北无疑具有更重要的现实意义。实际主政淮委会的陈果夫又兼任江苏省政府主席，难免将导淮资源集中于苏省，使安徽导淮沦为地方事务。因此，面对皖省的控诉，淮委会只是一再催促安徽落实自身的导淮工程。此外，黄河在鲁西南泛将危及地处苏北的淮北盐场、导淮工程等国家“大局”，这显然影响着陈果夫主政的江苏省之立场，从而造成苏、皖两省对待该事件态度的霄壤之别。

即便当时水利专家就治黄与导淮关系提出了许多建设性意见和建议，但国民政府在跨流域治水中依旧固守所谓“大局”观，缺乏综合治理。1935年2月，李仪祉在给姻亲黄郛的一封信中写道：“黄河事体过巨……而中枢大老似对此事认识尚浅，致任其事者常有需应付政治之苦。”这一时期，陈果夫在给蒋介石的一封急电中也承认，李仪祉的部分治水主张“确有特别之处”，但以李为首的黄委会“有责无权，有意未伸”。

传统社会的国家治理中，对某一地区给予相当的政策倾斜，在形成“核心区”的同时，往往伴随着另一区域的衰败，甚至出现人为制造“边缘区”。表面上看，对“核心区”的塑造和重视符合“大局”，但就整体而言，牺牲“局部”通常会造成社会的严重失衡，最终付出的成本要远高于收益。国家治理，尤其是大型治水工程，如果无法走出传统政治思维，所谓顾全“大局”，最终也只能陷入看似“自然规律”的“王朝循环”怪圈。进而导致无论是“边缘区”还是“核心区”，皆要承担这一制度逻辑的恶果。历史上，黄淮地区因这一理念造成的动乱可谓俯拾皆是。

（文章来源：《近代史研究》2021年第5期）