【内容提要】

 

　　近代中国海港检疫经历了从地方共管到中央统管的发展历程。19世纪中期，海港检疫虽在若干口岸建立起来，但既未被纳入地方行政体系，也未形成独立的行政部门，而是附属于各地海关税务司，成为海关、地方政府与各国领事合作办理的临时性事务，经费主要来源于海关临时性拨款。1894年香港鼠疫暴发后，疫情开始在各口岸蔓延，海港检疫受到各口岸领事和海关税务司的重视，其内容和形式逐渐复杂化，经费来源亦多元化，形成多种模式并存的局面。直到1930年6月海港检疫管理处成立，建立起中央到地方的垂直管理体系，各海关代管的海港检疫才真正独立出来，形成一套自上而下的行政体制。海港检疫不仅有了稳定的经费来源，而且开始依据管辖权扩大业务性收费。不过，其开拓财源的努力因受到地方势力的抵制而中止。

 

 

 

【关键词】

 

　　海港检疫　海关　检疫经费　伍连德

 

 

　　海港检疫是主权国家为防止传染病沿海岸线传入或传出国境，在港口对外来船只、人员和货物实行医学检查和消毒，通过隔离疑似和确诊的传染病患者，保护国民健康。近代中国海港检疫经历了从无到有、自下而上的发展历程。根据不同的社会经济条件和不同的政治需求，近代中国各口岸因地制宜地建立起不同模式的海港检疫，因而出现多元的经费来源。其原因在于，海港检疫具有国家和经济的双重属性。一方面，海港检疫具有国家属性，近代民族国家具有承担保卫国民健康和维护国际卫生的义务，政府不仅应设立专门机构，且以财政拨款的形式维持其基本运作。另一方面，海港检疫还具有经济属性。根据各国经验，无论是检疫还是消毒、种痘、施药等事务，都属于医学专业范围，需要花费相当的经费雇用专业人员和支付药品及设施成本，而其作业对象往往是有进出港口需要且有能力承担费用的个人和商业组织。于是，征收相关费用成为维护海港检疫运行的一种业务性收入。无论是清政府，还是民国政府，均由海关支付海港检疫的基本经费，同时依靠海港检疫的业务性收费，其经费来源不同于传统财政支出。海港检疫经费来源相对弹性，并非只有政府拨款一途，还可来自政府授权的业务性收费，即检疫医生或机构被赋予收费的权力，获取一定经济收入。由是可知，经费来源可以反映管辖权状况：经费来自哪个部门，往往代表了哪个部门负责管理此类事务，经费来自哪一类收费，则代表了收费部门具有管理什么事务的权力。因此，近代中国海港检疫从地方共管到中央统管的过程直接体现在经费来源的变化，而经费来源实质上反映的是海港检疫的管辖权问题，既意味着其在政府行政体系中归属的演变，也隐含着海港检疫行政管辖范畴的演变，而多种经费来源形式的交错出现基本可以涵盖海港检疫演变的内容。目前，学界的研究多集中于海港检疫管理处的成立及其影响，尤其是此举具有的收回利权的意义。本文对近代中国海港检疫演变的研究，并非简单停留在政府命令层面，而是将其具象化，在重构海港检疫从地方机构共管事务到中央部门垂直管理体制的变迁过程的同时，梳理出其经费来源的嬗变，进而从中央政府和地方政府在经费问题上的分工与合作的角度，更深入地揭示海港检疫演变的内生动力。

 

 

 

 

 

 

　　近代中国的海港检疫是受到外来传染病冲击而建立的，疫情的威胁让地方官府与外国领事们很快达成协议，厉行检疫措施。1873年，暹罗和马来半岛暴发严重的霍乱。鉴于大量苦力经由厦门和汕头两口岸往来于暹罗和马来半岛，厦门税务司休士（George Hughes）于8月制定三条简单的卫生规定，并得到领事团的许可。规定来自新加坡等霍乱流行港口的船只必须在指定地点下碇，等候海关医官的检查，得到其同意后方可卸货和让旅客下船。两个星期后，江海关税务司胡礼德（F. E. Wright）也采取像厦门那样的检查疫船措施。不同的是，胡礼德更关注海港检疫权力归属的问题。他意识到，海港检疫并非海关必须承担的责任，而应是中国政府的职责，只是由于各国对于本国船只拥有治外法权，海关才被赋予管辖权，因此必须联合中国政府和外国领事团才能完成此事。根据中外合作的原则，上海出台首则海港卫生条例，规定由道台任命海关医官负责港口卫生事宜，在征得道台和领事团的同意后海关医官方可征收检疫费用。1874年，经江海关监督授权和领事团同意，江海关税务司胡礼德出台《上海口各国洋船从有传染病症海口来沪章程》，确立了更权威和详细的港口检疫规定。相比1873年的版本，该条例增加了两条体现中外共管原则的规定：一是海关监督和领事团共同决定哪些地方应该被宣布为疫埠；二是任何违反规定的人应交由他所属的当局加以处理。最终，该章程得到总理各国事务衙门核准后颁布施行，自此上海的海港检疫基本确立由领事团、地方政府官员与海关税务司三方共管的权力格局，其他港口检疫纷纷效仿。之后，厦门（1882）、汕头（1883）、牛庄（1900）、汉口（1904）、天津（1906）等港口也先后实行海港检疫规则。1910—1911年东北大鼠疫期间，安东、烟台和广州等港口被迫实行检疫规则。但是，这些规则基本都因疫情临时设立，疫毕则撤，并未常设。总体而言，中国海港检疫体制基本上由港口所在地当局（包括地方官与海关税务司）与领事们决定是否需要检疫以及如何检疫，海关利用行政权力负责执行检疫措施，成为海港检疫事务的负责机构，被称为“海关检疫”。

 

 

 

　　海港检疫“虽与海关有关系，但实系归地方行政执行之事务”，因此并未成为海关的职能。早期的海港检疫非常简单，只对税务司宣布为涉疫口岸来的船只进行检疫，对出口船只和由无疫口岸来的船只则一概免验。除上海、营口在19世纪末设有机构外，一般由各地海关监督雇用外国医生担任医官，授予其执行检疫职责的权力，“整个国家没有整体性的服务，也没有任何将各个港口行动联合起来的努力”，没有通用的检疫规则，更没有明确规定海港检疫经费来源。在这种背景下，海港检疫既不是地方官府的行政职责，也未成立独立的行政部门，而是附属于海关，成为各口岸海关税务司、地方官府与外国领事合作办理的事务，某些事项在程序上还需得到海关总税务司或总理衙门的批准。

 

 

 

　　初期海港检疫没有固定拨款，采取的是因疫临时请拨的方式，经费来源大概有三种：一是经总税务司或总理衙门批准动用的地方海关收入，属于临时性财政经费来源。各个口岸有不同的处理方式；二是海港检疫收费，属于业务性来源。与各口岸的检疫业务相关，有的港口收费多，有的则很少；三是海关批准拨款与地方机构募资相结合的方式，上海是特例。

 

 

 

　　海港检疫经费大部分来自海关拨款，但海关的拨付需要经过一套审批程序。海港检疫与海关关系密切，不仅检疫关系到港口的健康与安全，而且海关执行海港检疫有着非常便利的条件，可以纳入港口管理程序中统一管理。因此，海关既是唯一可以支持海港检疫的机构，同时也是最需要海港检疫的机构，这使其长期为海港检疫提供经费支持。当然，海关自身也知道在中国只有海关才有财力支持海港检疫，1922年海关总税务司总务科包罗（C.A.V.Bowra）致安东税务司的通令中对此做了非常贴切的阐释：

 

 

 

　　中国港口防疫方案之薄弱环节一向为财力不足，主持港口防疫安排本属地方当局分内之事，而非海关职责，然以治外法权之迫切需要，中国当局对技术细节一无所知，事实上许多港口责成领导此项工作之地方当局亦即为海关监督，又将管理口岸检疫安排置于海关手中。海关已尽其所能，如草拟章程并使其能为外国所接受，亦曾为应付紧急情况在作出临时安排方面起到应有作用。然事实上或许除上海、天津、牛庄外，无一港口备有实施港口防疫章程所需之设备。目前情况下，似乎已无法指望地方当局负起应尽之责任，由各省资财供给必须之资金，而中央政府除海关税收外，亦无其他资金可用于此一目的。因此各口岸防疫章程之履行势将日益依赖海关。本总税务司认为，提供必要资金可以作为税收之正当开支，并愿支持任何申请，但支出与维持费用必须合理。且该项申请应经口岸海关监督提出，并须有预算支持，亦不得超越实施港口防疫章程所绝对需要之范围。

 

 

 

　　可见，海关总税务司对提供海港检疫经费持保留意见，只愿提供必要合理的支出。由于海关收入的拨付受中央财政制度的制约，检疫经费的支用须履行特定的申报审批程序。初期只需经过海关道批准，地方海关税务司就可直接动支。例如，1882年厦门因吕宋等处瘟疫流行，医生登船对来自吕宋的13艘轮船进行检查。各国领事拟定费用为“每船酌送医生酬谢银30元”，厦门税务司柏卓安（John McLeavy Brown）遂呈请兴泉永道孙钦昂拨给酬谢银390两。不过，孙钦昂认为酬谢医生的银两应当由被检各船出，不应由海关发给。在函询上海道后，孙钦昂才致函柏卓安：“兹准函复此项酬资系在道库动支。”

 

 

 

　　之后海关若要支付检疫费用，须向总理衙门申请。1897年，厦门、福州、台湾恶疫流行，驻烟台各国领事与地方官交涉实行检疫规则，“凡由三口船只到烟须请西医检覆，每只医费25两，由关道筹款付给”。东海关道锡桐表示，“无款可筹，不能照办”。照覆后，各领事函称“亦知东海无款，惟此举中外商民有益，未须因噎废食，请电禀总署指款举办，如不能，各国驻使当至总署请办”。于是，锡桐向总理衙门请示，“可否即有款动支”。1901年7月1日至8月23日，经福州正、副税司与各国领事商定，福州设防疫局，置备器具、调治病人，共花费库平洋银140两，“准照数在于税厘项下支给，将来归入洋务非常用款作正开销”，先行咨明外务部、户部立案，并请南洋大臣查照。1901年10月25日，东海关道李希杰呈报北洋大臣和外务部，确定在烟台施行检疫经费包干制，每月给检疫医生银400两，作为检验牛庄赴烟台轮船的经费，此外给舢板水手工食银25两。

 

 

 

　　《辛丑条约》签订后，海关税收成为赔款抵押，受到外国驻华公使团的监管，因此各口岸海关拨付海港检疫经费必须经过公使团的同意。检疫经费在海关中不属关税行政之常年经费或临时定额经费，其用途虽或与税务有关，但非直接属于关税行政，每年都必须履行提拨程序，并得到公使团同意。天津、塘沽和秦皇岛等口岸均设立海港检疫所，由津海关税务司委派医生管理。1912年，直隶成立北洋防疫处，下设河海防疫科，管理天津、塘沽和秦皇岛海港检疫所，经费由直隶省库拨付，具体数额不详。1926年1月，直隶因财政空虚，停止拨付北洋防疫处经费。为此，津海关税务司特向北京政府税务处申请海港检疫所经费改由关税支付。经公使团同意，1927年1月1日起，津海关税务司每月拨付银元2200元作为海港检疫所经费。1932年4月6日，该项经费改为直接拨交海港检疫管理处管理。

 

 

 

　　根据海关资料计算，1912—1939年海关平均每年拨付64610元作为海港检疫经费。此项经费因疫临时拨付，数额与当年的疫情有关，时高时低，非常不稳定。对海关而言，海港检疫并非其应承担的责任，此项经费在海关总支出中所占比重非常小，约1‰。1912年，海关总支出是33668676.014两，其中海港检疫支出28123.973两，仅占总支出的0.0835%；1923年，海关总支出60693418.387两，海港检疫支出83931.561两，仅占0.138%。

 

 

 

　　虽然海关拨付的海港检疫经费绝对数额很少，相对总开支而言更是微不足道，但对于中国海港检疫而言，却是不可多得的财政性经费支持。为弥补财政经费的不足，海关当局允许办理海港检疫者收取业务性费用。早在1873年，江海关道与海关税务司就允许兼任检疫医官的海关医官“于必要时”收费，“以助检疫事务之经费”。1920年9月21日，税务处发布命令，各口岸应让交涉员办理“查验搭客是否自愿出洋及应否征收查验费”，准许医员与轮船公司经理人商议“海关医员查验搭客疾病，应收费若干”等事项。

 

 

 

　　1873—1930年，海港检疫分别由各口岸道台、海关税务司和各国领事协商办理，具体交由海关负责办理，海关则任用海关医官兼办海港检疫。虽然某些海港检疫事务需要得到海关总税务司或总理衙门的批准，但海关并未将海港检疫作为自己的职能，更未建立起一套全国性的海港检疫制度，也没有颁布统一的海港检疫规则。海关为海港检疫提供了长期的经费支持，不过这种支持是有条件的，海关只在疫情暴发的特定状况下，给某些口岸提供一些经费支持，并将之限定在特定范围之内，且每年必须经过审核程序才会拨付。

 

 

 

 

 

 

　　进入20世纪，海港检疫在各口岸发展起来，无论是经费来源，还是管理模式和营业范围，不再囿于海关，地域特色越来越明显，出现了多元化的趋势。在沿海航行的中外船只将传染病从国外带到中国，在国内各港口之间传播，又慢慢在各地蔓延，尤其是上海霍乱和香港鼠疫形成了周期性威胁。各条约口岸的外国商业团体和领事们对此高度关注。于是，各口岸海关税务司、地方政府与各国领事合作，因地制宜地办理海港检疫，出现了不同的管理主体和经费来源。作为地方事务的海港检疫，被控制在海关临时雇用的医生手里，不仅与国家边境当局无关，而且各口岸海港检疫之间也毫无联系。

 

 

 

　　根据地域和政治特性，海港检疫大致可分为上海、厦汕、安东和广州四种不同类型。上海经济发达，海港检疫关系到巨大的商业利益，无论是海关还是市政机构，都愿意提供支持，成为各方颇为重视且共同参与的事务，因此经费来源多元，逐渐形成海关经费、市政资助和营业性收入相结合的模式，并出现公司化的经营方式。上海自1873年始行海港检疫，措施极为简陋，及至1894年香港鼠疫传到上海，状况才有所改进。20世纪初，上海海港检疫听命于江海关税务司及各国驻沪领事团，具体事务归江海关税务司统辖。作为海关与领事团雇员的上海海关医官驻于吴淞，听命于江海关税务司理船厅，“凡遇有进口船只，船员或旅客，于航程中有因病或他故而致死者，或人无死亡而船系来自一有疫口岸者，则登船检查”。

 

 

 

　　1903年2月6日，上海领事团将维持吴淞港口检疫所的经费问题提交给北京外交使团，认为中国政府有必要立即采取行动，令两江总督魏光焘提供必要的经费。在未得到清政府回复的情况下，各方就吴淞港口检疫所的经费来源达成一致，并自此成为上海海港检疫的固定资金来源：江海关道每月为港口检疫所捐助1000两；工部局从4月1日起按每月750两白银的标准支付该所的经费；法租界则每月支付250两。不过，工部局董事会在交付经费给江海关税务司好博逊（Herbert Elgar Hobson）时，申明工部局的支持是临时的，虽承认港口检疫工作是必要的，但希望今后要使中国政府承认应由其承担这项工作的全部费用。

 

 

 

　　1902年，上海开始建设华人防疫医院，江海关道袁树勋捐助5000两，商会募集25447.45两。1904年，吴淞防疫医院成立，每年经费规银1万余两，由外务部分咨广东、福建、湖南、湖北、安徽、江西、浙江、江苏各省，或由藩、运各司拨助，或由善后局、财政局拨助，或由海关道拨助。其中，两广总督岑春煊札饬广东善后局每年拨捐吴淞防疫医院经费1000两。1909年6月初，两江总督端方饬令江海关道蔡乃煌，每年为吴淞防疫医院拨银2000两，结果蔡以“现在库储支绌，不能照给”为由，只允给银1000两，其他要求各商董设法筹措。此后，吴淞防疫医院的运行一直依靠中国官绅的资助，直到1917年上海总商会请求北京政府国务院批准由海关指拨该院经费。财政部同意了上海总商会所请，自1917年，由江海关每年指拨经费银5000元给吴淞防疫医院，在该关税务司代征码头捐项下分三期解付。

 

 

 

　　除财政性经费外，上海海港检疫经费还来源于征收的业务性收费。1902年，江海关税务司好博逊颁布《验疫经费定章》，明确规定海港检疫可以收取的费用包括：医官费、病人费、熏船费和另存费等项。不久，熏船一项收费开始超过检验费，成为海港检疫重要的营业性收入来源。

 

 

 

　　1906年，在江海关的资助下，私人所有的上海消毒公司成立，办理上海轮船及货物的蒸熏和消毒。最初，海关当局并未强制施行蒸熏轮船之事。1911年，为应对东北大鼠疫，美国公共卫生机构向江海关税务司墨贤理（H. F. Merrill）提出应当对来自疫港的船只用硫酸进行消毒。自此，上海开始对来自染疫商埠的轮船进行消毒。1912年，上海吴淞设立临时卫生处，由江海关聘请英国医官管理，并与私立消毒公司签订合同，负责对船只进行蒸熏消毒。1921年9月，为了便于中国船只在海外顺利通行，上海的检疫医官开始按照国际检疫规定，在上海港口卫生条例增加一则条款，要求所有进入上海港的船只必须提交6个月内的熏船证书。次年3月15日，所有轮船开始执行每隔6个月必须蒸熏一次的规定。这一规定扩大了海港熏船业务。

 

 

 

　　1925年，江海关预借给前英轮机师许斯关银2500两，开设上海熏船公司，购置炭气消毒船和拖船各一艘。船只每消毒一次须给公司缴纳50两，公司每年收入的10%交给上海卫生处，并约定5年后所有拖、驳船只无条件归诸上海海关。航业公会曾揭示出海关与消毒公司之间的关系：江海关将熏船消毒业务以合同的形式交给消毒公司包办，于是消毒公司具有赢利性，其目的在于多收费用，各方自然会质疑其偏离公共性的轨道。不过，上海熏船事宜虽然由海关委托消毒公司包办，但熏船证明仍由港务长或防疫医员签发。江海关甚至将熏船作为入港船只的必要手续，要求船只进口时船主必须呈递熏船证明。因此，熏船消毒成为轮船公司必须完成的规定任务。据统计，1926—1930年上海港口平均每年熏船969艘。上海港口外来轮船数量众多，熏船业务成为海港检疫的重要经费来源，上海的私人消毒公司每年收取的熏船费约8万元，其中10%交给江海关作为海港检疫经费。有了经费保障的上海海港检疫，此后甚至得到国际联盟卫生委员会调查员的好评：“在强大的上海市政当局的支持下，取得了不可思议的成功。”

 

 

 

　　厦门和汕头两口岸每年有约50万华工前往马来西亚、荷属东印度群岛、菲律宾、新加坡、暹罗以及其他南部港口谋生，他们必须领取海港检疫机关颁发的种痘和检疫证明。因此，海关医官可直接收取办理此类证照的费用，这些营业性收入成为厦汕海港检疫经费的主要来源。1904年，《中英移民协定书》规定移民应由英国领事或其代表指定医师进行健康检查后，方准前往。此后，前往英属殖民地的移民须按照规章，经体检合格，方可取得健康证书，进而购买船票。1915年，新加坡政府颁令，凡前往马来半岛的移民，应由出发港医官或船医种痘后，方准上船。因此，厦门、汕头口岸赴外华民不得不“迫纳种痘、挂号、领照等费”，“每人缴纳手续三四元，始准上船”。此外，轮船公司还要支付给海关医官一定的检验费用，汕头每艘轮船载客100名，收检查费25元，载客200名者收40元，200名以上者每百名递加10元。厦门聘任医师林思吴兼任海港检疫医官，除月薪75两外，还具有向各轮船公司收取检疫费的权力，“凡请检疫之轮船，每艘最低限度为15元，而船员、水手、旅客，共纳费200元，更抽纳每百加一之余费”。

 

 

 

　　如此算来，厦门、汕头海港检疫收取的检疫费和种痘费数目甚巨，检疫成为一项有着巨额收入的业务，据报告每年汕头海关医官收取的种痘费不下30万元。不过，所有这些收入都被检疫医生纳入私囊，甚至形成了相关医生职位的买卖，“以重价移交于新接任者”。据伍连德介绍，在《柳叶刀》和英国医学刊物的广告栏中，具有检疫权的医生岗位能标价5000—6000镑，有的一次性付清，有的可以分期付款。这种将业务性收入作为基本经费来源的厦汕海港检疫模式，因其巨大的经济利益，引发各方围绕着管辖权展开博弈。

 

 

 

　　安东地处鸭绿江口，与朝鲜新义州隔江相望，日本吞并朝鲜后试图染指安东的海港检疫，于是安东检疫随时可能成为中日外交纠纷的引爆点，受到北京政府的高度重视，由海关全额承担当地海港检疫的经费，建立起拥有充足卫生设施的海口医院，成为一种完全基于政治考量的海港检疫模式。鸭绿江位于中朝边境，东北大鼠疫期间，安东海关税务司侯礼威（C.N.Holwill）与朝鲜新义州海关税务司订有《中朝海关合办鸭绿江防疫合同》，其办法是中朝各设防疫所，一处在大东沟，归安东海关税务司管理；一处在多狮岛，归新义州海关税务司管理。朝鲜被日本完全殖民化后，检疫归警察厅办理，此项合同不再适用。此后，安东地方预防疫症的程序是：由道尹会同本埠领事团宣布某处为有疫口岸，然后致函税务司根据防疫章程张贴布告，并令理船厅按照专章查验来自有疫口岸的船只。防疫经费由地方官负担，并由道尹雇用医官及帮助人设立防疫所，配备小轮船，往来巡查。鸭绿江虽为中朝界河，双方除彼此通告外，实无共同施行检疫的举措，“有疫口岸来船，在中国方面安东等地寄港，应由中国防疫员检查办理，在朝鲜方面新义州等处寄港，应由日本防疫员检查办理”。

 

 

 

　　1920年，上海发现时疫，日人借口对安东进口船只检疫，辄思侵越。5月8日，日本驻安东领事入江正太郎与东边道尹何厚琦交涉建立海港检疫之必要。何厚琦及安东税务司柯尔乐（Francis Augustus Carl）认为，前项合同概不适用，中国应自行筹设防疫医院，不与日方合办，以保主权。次年，在安东的欧美人致函北京税务处，怀疑日本想操控安东海关检疫实权，要求安东税务司对此进行调查。安东海关还报告了安东海港检疫的实际状况。北京税务处接到安东报告后，做出在安东自办海港检疫的决定。为了能够名正言顺地支持海港检疫，总税务司安格联（Francis Aglen）要求设立防疫医院，因为“如设普通医院，与海关权限无涉，若筹设防疫医院，须归本口医员管理”。于是，安东海港检疫以海口防疫医院建设为中心，安格联表示由于海口检疫医院“本系海关范围以内的事务”，若开办费、经常费所需无多，“自当由税款内予以协助”。1922年4月，财政部援引牛庄防疫医院经费由牛庄关税项下开支之例，审核同意安东海口防疫医院经费在关税项下开支，其中包括开办经费关平银3万两和经常费每月700两。1923年5月，安东税务司费妥玛（T.T.H.Ferguson）奉总税务司安格联令设立临时安东海口防疫医院。经与海关监督齐耀珺筹商，6月15日安东海关监督公署下设安东海口防疫局，由东边道尹廖彭兼充总办，安东海关监督及安东税务司费妥玛兼充会办，防疫医院一切事宜由海口防疫局管辖。

 

 

 

　　由于事关中日交涉，安东的海港检疫得到北京政府的支持，海关慷慨支付了全部费用。据统计，1923年2月23日至1925年7月底，安东海口防疫医院共收到关平银54831两5钱4分，包括洋税项下收到开办费关平银3万两，由洋税项下收到经常费2.1万两，以及存银行利息及兑换盈利3831两5钱4分。海关检疫经费主要开销在雇用员役、购地建医院和购置家具仪器等事务上，共计38231两3钱1分。收支相抵，安东海口防疫医院有存款关平银16600两2钱3分，显示其经费充足。除了支持防疫医院正常运作外，安东海关税务司还会为海口防疫局拨一些临时防疫经费。1926年防疫临时经费有小洋100元，仍余27元5角4分。

 

 

 

　　1924年国共合作后，位于国民革命风潮中心的广州，从英国人控制的粤海关手中收回海港检疫权自办，经费由市政府承担。1925年7月开始担任广州市卫生局局长的司徒朝，率先提议从海关收回海港检疫权。在国外留学时，他观察到各国港口均实行海港检疫，部分国家在检疫时歧视和为难华人，令他非常悲愤。回国后，他发现政府并没有独立的海港检疫机构，海港检疫权被海关雇用的洋医掌握。司徒朝感慨于主权的丧失，产生自办海港检疫的念头。与此同时，从海关手中收回海港检疫权的提议符合国民党的一贯诉求，由于国民党在广东长期尝试关税自主和收回海关管理权未果，所以此举得到广东国民政府外交部、广东省政府和广州市政府的支持。

 

 

 

　　1926年5月，海港检疫所的各项筹备工作就绪。7月，广州市卫生局拟定《广州市海港检疫所条例》及经费数目表，并上交广州市政会议审核。8月，市政会议正式将筹备广州市海港检疫所一事通告民众，并呈报至广东省政府，同时委托外交部、海关监督分别通知各国领事和粤海关税务司。8月25日，广州市政委员会议通过《广州市海港检疫所组织章程》，确定在广州市卫生局下设海港检疫所，办理检查入口船只、预防疫症传染等事项。9月14日，卫生局请广东国民政府外交部通知各国领事团，广州市海港检疫所将于9月16日开始实行海港检疫。

 

 

 

　　自此，广州海港检疫收归市政府管理，海港检疫所经费每年规定为17544元，由市财政局支给，且“始终未征检验费”。由于不征收检验费，日常办公费用一律由市政府核发，这使得广州海港检疫经费非常局促。据国联卫生委员会调查员报告，因经费不足，广州海港检疫所职员的薪水微薄，聘请的医官也仅是兼职，加之缺少隔离舍、观察室、传染病院等必要设施，事实上该所没有能力提供有效的检疫服务。

 

 

 

　　综上所述，20世纪初，海港检疫的重要性日渐得到各口岸的重视。在各方协商、海关办理原则的基础上，各口岸根据不同的社会经济条件和政治需求，因地制宜地建立起不同模式的海港检疫，进而形成多元的经费来源。无论是何种模式，都意味着海港检疫在口岸地方社会的生长。

 

 

 

 

 

 

　　海港检疫虽然在一些地方得到发展，但远不能适应国际海洋贸易发展对检疫的要求。1924年，时任东北防疫处处长伍连德提出自办海港检疫，但北京政府没有采取任何行动。1926年，国联卫生委员会总结中国海港检疫问题时指出，拥有50多个条约口岸的中国，居然没有专门的海港检疫体制，所有经费由船只所有的个人或公司负责。由于缺乏统一管理，不同港口的检疫工作，分别听从海关官员和涉及不同利益的领事们的命令，结果造成中国越来越不能适应海上贸易的发展，造成一系列的问题。如美国、菲律宾和日本的港口对来自中国的船只实行非常严苛的检疫，造成很大的商业损失。

 

 

 

　　新成立的南京国民政府与国联有着建立现代化海港检疫的共同目标，且存在着共同的现实利益，这是二者得以合作的基础。国民政府希望兴办符合国际标准的、先进的海港检疫，从而获得贸易伙伴国家的信任。各地的海关检疫，除上海尚且能够得到国际认可外，广州、天津、牛庄、福州等重要港口检疫能力并未得到认可。与中国有贸易往来的国家，往往以中国海港检疫状况不佳为由，对中国人和中国的出口货物严加检查，其间带来的经济损失不可低估。故而，国民政府希望与国联合作，提高海港检疫水平，从而有利于中国的出口贸易。对国联卫生委员会而言，中国薄弱的海港检疫不仅使国内各港口相互感染，还导致疟疾、天花等疾病从中国港口流向其他国家，而后者才是国联最为担心的。可以说，中国是当时全球防疫体系中的薄弱环节之一，脆弱的海港检疫不仅危害中国，还有可能危及世界其他国家。传染病的传播是超国界的，只有各国合作，共同实行严格的检疫制度，才能最大限度地防止传染病的流行。出于国际安全的考虑，国联选择帮助中国建立高水平的海港检疫制度。

 

 

 

　　基于上述原因，卫生部与国联卫生委员会就海港检疫达成合作，并成为国民政府与国联展开技术合作的重要领域。1928年底，卫生部决定请国联卫生委员会为中国提供技术帮助。次年9月，国联派遣以卫生委员会主席拉西曼为首的代表团为中国的卫生建设提供帮助。11月上旬，拉西曼考察了中国重要港口的检疫情况，认为中国海港检疫亟须完善，提出“统一海港检疫法，中央政府直辖之”的建议。此后，在国联的帮助下，卫生部门从海关收回检疫权力，建立起独立的中央职能部门——海港检疫管理处。

 

 

 

　　1930年4月中旬到6月中旬，国联派帕克医生对中国沿海港口进行考察，旨在向中国政府提交一份海港检疫建设计划。他不仅考察了中国港口的卫生设施、为预防进出口的传染病所采取的行动，以及为处理特殊港口交通问题所采取的措施，还考察了中国是否有条件满足推行1926年国际卫生公约。同年10月4日，卫生委员会通过了帕克撰写的关于中国海港检疫的报告。内政部卫生署借此机会提出1931—1933年中国卫生发展三年计划，明确规定各港口海港检疫经费的具体数额：中央海港检疫管理处每年3.6万元，上海每年6万元，厦门每年2.4万元，汕头每年2.4万元，广州每年3.6万元，牛庄每年2.4万元，安东每年1.8万元，天津每年2.4万元，青岛每年2.4万元，秦皇岛每年2.4万元，汉口、烟台、威海卫、福州、中山等处每年各1.8万元。

 

 

 

　　最重要的是，三年卫生计划明确规定收回各海港检疫所后，海港检疫管理处经费由各海关提拨。在从海关收回海港检疫权过程中，伍连德就已提出，海港检疫“一切经常费，应由海关税收支拨”。海关方面也认识到，尽管海关不再承担海港检疫的具体事务，但他们仍旧需要为海港检疫事宜提供经费，因为“中央政府除海关收入外，没有其他的经费用于海港检疫”。因此，海关答应为检疫事宜提供资金，但需要在“合理”范围内。由是可知，中国海港检疫的主要财政经费来源仍然是海关。

 

 

 

　　1930年7月1日，海港检疫管理处成立。作为对海港检疫事务进行垂直管理的中央机构，附属于卫生部（1931年后为卫生署），明文规定经费部分由财政部拨给，部分由海关拨给。按照规定，财政部每年应拨给海港检疫管理处的经费为3.6万元，却因财政困难未能到账，海港检疫管理处的经费不得不仍依靠海关与检疫收费，才得到基本保障。1934年7月到1935年6月，审计部审核海港检疫管理处经费情况表明，该处预算经费为每月3000元。1935年10月23日，国民政府训令，海港检疫管理处归并卫生署管理，拟缩减该处经费为年支24000元，由财政部在“国家第二预备费项下动支”。然而，不久就做出调整，改由海关总税务司仍按每月3000元支付。1936年2月5日，财政部训令海关总税务司署，自1935年起，“海港检疫处经费每月3000元以解库款列报”。

 

 

 

　　各地海港检疫所的经费基本按照三年卫生计划规定执行。1931—1934年，海关支持海港检疫的费用每年平均为145919.101元，较之前每年平均拨款64610元，增加了1.26倍。

 

 

 

　　除经费保障之外，海港检疫管理处还得到地方政府划拨的用于建设的土地。1931年，伍连德接收厦门海港检疫所后，厦门市市长林国庚将盖石炮台边价值67500元的6亩官地，拨作海港检疫所及传染病医院用地，并规定“不能转售或移作别用，否则收回”。上海海港检疫所则接受吴淞北港嘴防疫医院地产，占地50余亩。清末，该医院归海关管辖，后因中外疫民时生龃龉，便划分为华、洋两部。华人部由中国红十字会代管，洋人部归海关医官管理。上海海港检疫所成立后，将西人部收回自管。后经伍连德与红十字会会长颜惠庆、王正廷等商妥，于1931年将华人部地产从红十字会移交给上海海港检疫所。此外，上海海港检疫所还向上海浚浦总局租了位于扬子江、黄浦江相交处北岸一地，作为新隔离病院所在地。

 

 

 

　　除政府财政拨款和地方官产转让外，海港检疫管理处还有重要的业务性收费。该处成立后，将海港检疫的权力从海关医官手中收归该部门所有，并相继设立分所执行检疫职能。在这个过程中，检疫收费和消毒收费就成为海港检疫管理处的业务性经费来源。前述私人成立消毒公司收入是非常可观的，当海港检疫管理处将此类业务收归机构办理后，仍然维持着丰厚的收益。虽然目前尚未找到此类收入具体数额的资料，但可从以下事例中了解一二。1928年，上海特别市政府拟将海港检疫事务收归上海市政办理。胡鸿基预计，海港检疫的常年经费约10万元，若征收检疫费，则每年收入当超过常年经费所需数额之数倍。此外，上海海港检疫所接收一年后，就实现了盈余，添置了4艘新轮用于交通和消毒。厦门海港检疫所建立后，对每位出行旅客收费1元，进行种痘、检验及诊治，筹作新建检疫医院之经费。一年后，海港检疫管理处已有财力在厦门迅速筹建传染病院和购买消毒轮船。

 

 

 

　　熏船消毒是海港检疫的重要业务，船只必须在拥有完全设备的政府检疫机构领取熏船执照，有效期为6个月，领取执照后6个月内可向海关结关。1930年7月，海港检疫管理处成立伊始，即颁布《海港检疫消毒蒸熏及征费办法》，第23条具体规定了海港检疫的各项征费标准。当船只抵达港口时，若持有已失效的熏船证书，或其证书为未认可机关所发给，或无证书，上海海港检疫所会判定其应消毒。最重要的是，只有蒸熏科才有资格代为消毒，并由蒸熏科长办理必需的手续后，方准其结关。据统计，上海海港检疫所1931—1935年蒸熏轮船总数为3891艘，以每艘轮船至少收取消毒费70元计算，大概可收取共计272370元蒸熏费。以此计算，蒸熏科平均每年熏船收入大概为54474元，这笔熏船消毒费是海港检疫管理处的重要收入来源之一。伍连德曾提及，“本处熏船科，平时收入尚佳，是以吾人应付职员薪金，及其他一切费用外，尚能于一年内添置新轮四艘焉”。

 

 

 

　　综上所述，1930年海港检疫管理处成立，中国海港检疫从各地海关分散管理的地方事务转变为国家统管事务，具有鲜明的从中央到地方垂直管理的特性，经费也出现了新的变化。地方各机构合作管理海港检疫时，未得到自上而下的授权，经费缺乏正当的财政性来源，须经由特殊的报销程序获得，业务性经费亦缺乏机构进行有效监管，往往落入海关医官的私囊。海港检疫管理处成立后，不仅可以名正言顺地获得中央政府财政性拨款，而且能接管控制在私人或私人公司手中的业务性收入。为获得国际联盟的支持，南京国民政府在三年卫生发展计划中明确规定海港检疫管理处的经费来源。据此，海关定期给海港检疫管理处和各分所定额拨付海港检疫经费，告别了过去那种遇事临时请款的方式。此外，海港检疫管理处将海港检疫收费权从海关医官手中收回，通过颁布法规正式收取各种检疫和消毒费用，作为发展海港检疫业务的基本经费。有了经费支持，海港检疫管理处工作取得一定进展，除医学技术进步外，已能及时获取各口岸的卫生信息，可对除广东外的所有与国际相联系的江河和海港进行卫生监管。海港检疫管理处还得到许多国家船只的认可，设立在新加坡的国联卫生委员会东方分部开始快速且准确地获取中国港口卫生状况的信息，并在1932年4—10月中国许多港口暴发的霍乱中得到了检验。

 

 

 

 

 

 

　　海港检疫管理处成立后，海港检疫成为国家事务。海港检疫经费虽仍来自海关，但已被纳入国家财政拨款之列，不再是临时性请拨经费。与此同时，海港检疫机构开始规范地方业务性经费收入，通过颁布法令法规，将之从海关医官转移到自己手中，作为维系机构运转的收入，这在一定程度上改变了海港检疫经费普遍紧张的状况。不过，海港检疫管理处力图拓展业务，还需更多经费的支持，于是伍连德等人尝试拓展新的收费领域。值得注意的是，海港检疫管理处在规范各口岸已有的熏船消毒、种痘检疫等业务性收费时，并未受到太多质疑和抵抗，而新增业务性收费的尝试却遭到各方的强烈抵制，最后不了了之。

 

 

 

　　伍连德力图打造现代化的、与国际接轨的海港检疫系统。他领导下的海港检疫管理处非常重视技术、设备和调查。在已有的检疫费、种痘费和蒸熏费之外，试图另辟财源。在海港检疫管理处成立一年时，他将目标对准内河航运的检疫，没想到此举引起沙船业、煤石驳船业和上海市总商会的极力反抗，并波及上海市各党政机关，一时为世人所注目。最后，在内政部的干涉下，海港检疫管理处不得不收回收费举措。

 

 

 

　　海关管理时期的上海海港检疫，设备甚简，职员不多，只对入口的轮船进行消毒和检查，对帆船则不加查验。据统计，1928年上海进出外洋轮船、江轮总数为18201艘，洋式帆船、小火轮、本地帆船、内地帆船等共有71129艘。如果将熏船业务扩大到帆船，势将增加海港检疫的业务性收入。然而，航运业对海港检疫的熏船消毒业务的反感由来已久。按照熏船办法，船只需先卸空货物，熏洗数小时，然后将各舱封闭10小时左右，方可开舱装货，前后耗时几近一天。因此，有固定航班的船只不得不展期，由此增加了船只运营成本。《申报》时常登载轮船公司的改期告示，如宁绍公司沪甬班甬兴轮船修改船期的公示，宣布因熏船将出口船期改迟一天。在海港检疫管理处成立之前，上海航业公会已与海关总税务司就熏船问题反复交涉。1930年3月起，上海航业公会多次向海关总税务司梅乐和请求将行驶江海轮船每年熏船两次减为一次，以减轻因熏船造成的损失。然而，海关非但没有答应，反而指出可能还要提高收费。随着海港检疫业务由海关转交给海港检疫管理处，严格执行熏船消毒，此议自然不了了之，但航运业对此的不满并未消失。

 

 

 

　　1931年7月起，伍连德严格的船只消毒规则，不但规定进口沙钓船要进行药水熏洗消毒，而且要求凡行驶内河的小轮及各类帆船，必须全部订立常年合同，每年收费5—20两不等，否则将船只扣留。自此，上海海港检疫所开始检验帆船，先在吴淞消毒帆船，8月施及南头，10月及苏州河一带，卫生监查员及消毒员上船检查及消毒，并随时免费诊治。1931年，吴淞检验帆船1077艘，南市检验1828艘，杨树浦检验401艘，苏州河上游为276艘，下游为1554艘，是年检验及消毒帆船共5136艘。从数据来看，帆船消毒数量很多，而此举进行得并不顺利，遭到了各方的强烈反抗。

 

 

 

　　最初，上海各船帮认为海港检疫所的消毒手续繁复，耽搁时间，且征收的消毒费太多，难以负担。在各方联合反对声中，海港检疫管理处不得不暂停对帆船消毒，此不过为缓兵之计。11月初上海海港检疫所开始强行征收费用，引起各行业的激烈反对。该所派人向停泊在吴淞江面的各米船强行征收年费、检疫费，引起各米船的反抗。各米船遂群起向上海市经售米粮业同业公会请求援助，后者上呈上海市社会局，请其转主管部院，“豁免米船此项苛费负担”，并函知上海海港检疫所“勿遽强迫米船缴费”。此外，强行收费也引起了内河轮船业同业公会的反对，“以向无先例，且内河船只航程短，没有发生过疫症，不需要消毒”为理由，投诉至上海市社会局，并请求公安局勿派警察协助海港检疫管理处，希望能取消内河船只的消毒费。上海海港检疫管理所在被上诉后照常征费，且在上海市公安局的帮助下用撬去船牌、扣押船只等强制手段要挟内河船只接受消毒。同业公会义愤填膺，再请上海总商会函询海港检疫管理处。紧接着，煤石驳船业同业公会会员还纷纷诉苦消毒捐有碍生计，已经到了需要救济的地步。煤石驳船业也上诉至国民党上海特别市执行委员会和上海市社会局。至此，上海市党政机关都被牵连进海港检疫管理处与各业团体的争端之中。

 

 

 

　　11月19日，海港检疫管理处回复上海市总商会，言辞间针锋相对，指责内河轮船业公会不支持公务、不遵守已经签订的消毒合约。双方各执一词，互不相让，被牵连其中的上海市社会局和公安局，以无权插手海港检疫事宜为由，将情况上报内政部。同为政府机构，上海市的行政机构必须协助海港检疫管理处执法，但是面对该处在上海造成的航业损失和引起的民怨，上海市政府不无怨言。而海港检疫管理处虽兼有“上海海港检疫所”之名，实为“空降”上海的中央机构，若无上海市政当局的支持，其在上海的工作将难以展开。碍于民意和上海市政府的不满情绪，内政部不得不申斥海港检疫管理处暂停内河消毒工作。

 

 

 

　　然而，事情并未就此停息。1931年12月18日，煤石驳船同业公会发现本应该停止工作的海港检疫管理处，“借浦江发现时疫，复图活动，强收变相之消毒捐”，于是又将海港检疫管理处告至上海特别市党部执行委员会。随后，浦东西航船户又派代表以“苛征民船”“扰害市政”为理由，将海港检疫管理处告至上海市政府。民怨沸腾，上海市政府被迫再次与卫生署交涉。最终，上海市政府转达卫生署暂停海港检疫管理处征收消毒费的决定以安抚船户。然而，内河船主显然心有余悸，紧盯着海港检疫管理处的一举一动。1932年5月14日，立法院审查通过《海港检疫管理处组织条例》。内河轮船业公会和煤石驳船业公会得知这个消息后，立即提议上海市总商会呈请南京中央明定海港检疫管理处职权，应专以海港检疫为限，不能涉及内河。

 

 

 

　　内河运输各团体与海港检疫管理处围绕帆船检疫收费问题，先后争执近一年。对内河航运各团体来说，内河检疫本不该由“外来”的海港检疫管理处负责，其收费之举实为苛征杂税、为政不仁。对于海港检疫管理处来说，收费工作频频被打断，海港检疫的发展也受到阻碍，上海船户实为“冥顽不灵”之徒。被牵连其中的上海市党部、上海市政府及各机关，不得不多次与内政部和卫生署交涉，还要负责安抚各行业公会。毕竟站在上海党政机关的立场，海港检疫管理处频频引发民怨，扰害船政，殊为可厌，但又不得不协助作为中央机构的海港检疫管理处的工作。可谓一方收费，多方不满，波折不断。

 

 

 

　　海港检疫管理处与内河船业之间的矛盾主要集中在两个问题上：一是内河船只是否需要海港检疫管理处消毒？二是消毒费由谁承担？内河船业认为，内河船只不需要海港检疫管理处的消毒。海港检疫，既然冠以“海港”二字，应该限于海港的检疫，内河检疫不应在其职权范围内。就内河航运实际状况来看，亦无需海港检疫管理处的参与，一方面内河轮船没有发生过时疫，因此完全没有必要消毒；另一方面部分民船可以到同业公会指定的医院进行消毒和隔离，无需海港检疫管理处代劳。但是，海港检疫管理处以严格检疫为由，坚持认为内河轮船同样需要消毒，矛盾亦由此而起。

 

 

 

　　另外，内河船业不愿意承担消毒费，他们认为海关已经向海港检疫管理处提供了经费，没有理由再向船主收费。最关键的是，船主们认为消毒费高昂，怀疑海港检疫管理处借消毒之名敛财。海港检疫管理处则认为，向船户征收的消毒费并不高，船户有义务为海港检疫管理处提供的服务缴费。可以说，内河船业看破了海港检疫管理处利用征收消毒费增加自身经费的心思，从而利用了政治手段对其行为进行了坚决抵制。

 

 

 

　　从严格防疫的角度来看，伍连德要求内河船只消毒无可厚非。黄浦江与海港相连，内河轮船确有感染疫病之风险。然而，消毒费确实增加了内河船业的负担，如内河船主所言“本市区内各项船只，对于公用财政两局及租界两局，均须遵章缴纳各项捐费，负担已巨，若再重床叠架，强迫收费，必致滋生事故”。此处的“事故”一词隐含“民变”之意，显示出船户们的莫大怨气，亦有威胁政府之意。的确，对于面临各种机构繁杂收费的民众而言，消毒费不过就是新增的收费事项，并未认识到这关系检疫事业的进步。由此可知，海港检疫管理处收费尝试失败的主要原因在于，难以得到行业和民众的理解和支持。

 

 

 

　　长期以来，海港检疫由海关兼管，其管辖范围局限于来自外港的外国船只，对内河船只则不进行检验。加之，政府在内河检疫中缺位，有关消毒和防疫治疗的事宜大多由内河船业与其他社会团体筹办的医院处理。在某种意义上，新的内河船只消毒条例对成例提出挑战，海港检疫管理处所谓的创新业务，实际上是扩充自身管辖权，从同业公会手中“收回”对内河船只的消毒权。然而，海港检疫管理处用“收回”一词来解释自己的扩权行为，颇有抢夺既有管理者权力的意味，也无法说服民众认同其拥有管理权。各行业公会以船户生存危机之名四处申诉，获得了民意和舆论的支持，造成海港检疫管理处办理内河船只消毒时数次折戟沉沙。而海港检疫管理处的上级部门内政部和卫生署，不敢亦不愿为收费而激怒上海公私各团体组织，所以同意撤销海港检疫管理处内河收费条例。海港检疫管理处试图通过推行法定检疫规则扩大自身管辖权的行动，遭到由各社会团体营造的旧有卫生秩序的阻碍，最终失败。

 

 

 

　　简言之，海港检疫的管辖范围与收费范围是在历史过程中逐渐形成的，地方政府与社会之间历经几十年的磨合，已经形成一种固有的认知和利益集团，一方很难接受另外一方单独做出改变。海港检疫管理处成立之后，在统一规范检疫收费的过程中，改变管辖单位和收费单位较为容易，却很难在权力加持下拓展管辖权范围和增加收费业务。

 

 

 

 

 

 

　　自1873年到1937年，中国海港检疫经历了从地方事务到国家职能的转变，逐渐形成一套从中央到地方的、独立的“条”状行政体系，实现了从地方共管到中央统管的转型，兼具对内、对外两方面职能，即对内阻止传染病从外国流入国内，对外防止国内传染病传到国外。在近代中国海港检疫演变过程中，其经费来源包括财政性经费和业务性收费两类，亦经历了非常大的转变。财政性经费一直来源于海关，经历了从临时拨款到固定拨款的转变。早期海港检疫经费因疫请拨，属于临时性开支，要经历特定的财政申请程序，由海关税务司向户部、总理衙门呈报，方可在一定项下支出，《辛丑条约》签订后还需得到公使团的同意。海港检疫管理处成立后，海港检疫经费作为中央部门经费，被列入国家财政支出，由海关按期固定拨付。这样，海港检疫经费虽然仍来自海关，但已无须经过行政申报程序。更重要的是，海港检疫经费能够按期按额拨付，改变了过去那种没有固定来源的状态，从而可以保证业务正常开展。业务性经费主要来源于检疫、种痘、消毒等事项，经历了从个人收取到机构征收的转变。在地方各方共管的局面下，海港检疫表面上由海关负责，实际业务则是由海关赋权给海关医官执行，作为报酬，医官们获得收取费用的机会，因此业务性收费很多时候落入医官们的个人口袋。而海港检疫管理处成立后，通过一系列措施将这些收费从个人手中收归部门所有，相关收益成为部门经费。

 

 

 

　　海港检疫经历从地方自理到国家统一管理的转变，并非自上而下的发展，而是经历了自下而上的过程。各地根据地方情况建立海港检疫，并解决经费问题，才取得一定的发展。由于与口岸贸易状况、检疫业务、地方组织以及地方政治环境等因素有着密切关系，海港检疫在各口岸有不同的形式，其经费来源多元：有的依靠多方拨款和业务性收入，有的主要依靠业务性收入，有的完全依靠海关拨款，有的完全依靠市政府拨款。各地不同的海港检疫模式成为新建制度的路径依赖，国家机构只能在各地旧有基础上继续运作或有所改造，甚难拓展管辖权范围项目。因此，当新机构将旧有的业务性收入从原有管理者海关手中接管时，很少遇到阻力。然而，当中央机关想去突破旧有的管辖范围，增加新的财源时，就会触及其他领域的旧有秩序，威胁到其他团体的利益，自然遭到各类社会组织的反抗。这表明相关领域的规则可能是无形的潜规则，人们在知道什么是可以做的同时，也就明确了不可以做的范畴，若要打破长期形成的共识是非常困难的。所以，海港检疫管理处成立后，拓展管辖权范围和增加业务收费看起来符合维护海港卫生的需要，执行起来却是异常艰难。

 

 

 

　　然而，与其他领域一样，海港检疫管理处要从形式统管到实质统管，还有很长的路要走。其原因在于，近代中国海港检疫中央统管体制的建立过程有两大特征：一是地方性，其过程并非先中央后地方的制度推行，而是先地方后中央；二是实践性，海港检疫制度不是以制度移植形式建立起来的，而是各地因地制宜逐步形成不同的制度形态，然后再由中央进行统一规范。受此影响，近代中国海港检疫虽建立起中央统管，以定期定额拨款的方式解决了以前临时请款的经费问题，但各地海港检疫管辖权仍受到旧有势力的影响，很难完全摆脱制度建立之初的路径依赖。海港检疫管理处和各海港检疫所仍需要与各口岸外国领事、地方政府和海关交涉，才能办理相关业务。若要实现对深深根植于口岸社会的海港检疫有效统一管理，海港检疫管理处需要做大量工作重塑责权利关系，才能真正实现对全国海港检疫的统管。最关键的是，动荡的政治局势一直是悬浮于海港检疫管理处头上无法摆脱的阴影。九一八事变前，海港检疫管理处先后接收筹办上海、厦门、汕头、牛庄、安东、汉口、天津、大沽、秦皇岛九处海港检疫所，但不久，牛庄、安东因日本占领，汕头因地方割据，先后脱离该处掌控。至1937年，全国很多港口仍未被纳入统一的海港检疫管理体系中。

 

 

 

　　进一步分析，近代中国海港检疫带有显著的条块关系特征，这有助于丰富我们对近代中国国家治理的认识和理解。在传统社会中，作为“块”的地方政府承担了与民生密切相关的公共事务治理，如教育、医疗、社会救济等，而作为“条”的中央职能部门几乎不存在。近代中国海港检疫从地方共管到中央统管的发展，既是政府职能的扩张，也是新型条块关系的建构，两者共同构成国家治理方式的重要转型。作为一种国家职能，海港检疫一开始并未得到清政府的承认，而是以海关税务司、地方官府和各国领事共管的形式，在各口岸落地生根，海关成为具体事务管理者和经费来源。各口岸因地制宜，先后建立起海港检疫的地方治理，形成了“块”的属地管理。中央政府层面的统一领导直到1930年6月才完成，基于中央政府赋权的海港检疫管理处成为中央职能部门，在地方层面设立直属的海港检疫所，前者通过调查、设置和考核的方式，监督后者在各自行政区域内负责实施前者的政令，从而形成从中央到地方垂直管理的“条”。由于各地已有不同形态的海港检疫，因此中央职能部门的任务，不是新建，而是回收与整顿，重塑中央和地方在海港检疫领域的条块关系。然而，新出现的中央职能部门要对以前归地方管理的事务进行垂直管理，并非易事，深受政治局势和国家能力的制约。南京国民政府政治控制能力有限，国内军阀连年混战，加之日本侵华，中央无力完全控制地方。海港检疫管理处的命令与国民政府的命令一样，只能在权力所及的部分地区施行。除上海外，其他地方海港检疫所的管理权事实上仍控制在地方政府或海关税务司手中，所谓中央垂直管理仅存在于文件之中。

 

 

（文章来源：《近代史研究》2022年第6期，注释从略）